国家金融与发展实验室-2021Q3地方区域财政-14页_3mb

NIFD季报总结：地方区域财政

核心内容

《NIFD季报》聚焦于2021年第三季度中国财政政策及地方区域财政运行情况，分析了财政政策趋紧、财政结构不平衡以及财政体制改革面临的风险点。报告指出，财政政策的主要方向是调整财政可用空间，防范化解隐性债务风险。同时，地方财政的结构性失衡、土地财政收缩、资源产业转型及全球债务环境变化均对财政体系构成挑战。

主要观点

1. 财政政策趋紧

• 财政收入：2021年1-9月全国一般公共预算收入同比增长16.3%，两年平均增速为4.3%，高于第二季度。税收收入稳定增长，两年平均增速达5.27%。
• 政府性基金收入：增速持续回落，1-9月累计增速为10.2%，较年初下降超50%，主要受地方国有土地出让收入增速下滑影响。
• 财政支出：整体力度较弱，9月全国公共财政支出同比增速为2.3%，两年平均增速仅为0.5%。中央财政支出持续负增长，而地方政府支出保持增长。
• 财政赤字：中央财政盈余达到2015年以来最高值，地方财政赤字则低于2019年同期水平，表明财政政策重点转向风险防范。

关键信息

2. 财政结构不平衡

（一）央地不平衡

• 收入与支出不匹配：1994年分税制改革后，中央与地方财政收支比重逐渐分化，中央财政支出占比降至1:9。
• 债务负担失衡：中央政府杠杆率稳定在20%以下，而地方政府杠杆率持续上升，2021年三季度达36.9%。
• 转移支付限制：中央通过转移支付和税收返还补充地方财政，但削弱了地方财政自主性，进一步加重地方负担。

（二）区域不平衡

• 东部地区财政收入增长快：华东、华南地区财政收入增速高于全国平均水平，其中浙江、上海财政自给率高，支撑能力强。
• 西部地区财政收支压力大：西部地区财政收入增速较快，但支出增速偏低，尤其西南地区财政支出两年平均增速为-2.12%。
• 债务负担与区域发展相关：人均GDP越低的地区，债务还本付息占财政收入比重越高，不发达地区高达40%，中等发达地区为30%，发达地区仅为20%。

财政体制改革风险点

3. 财政体制改革需关注的风险

（一）人口老龄化带来的财政支出改革压力

• 人口老龄化导致财政支出重心从基建投资转向公共服务，如医疗、教育、社保。
• 财政支出刚性增强，区域财政不平衡可能进一步加剧。
• 中央财政需增强统筹能力，承担更多跨区域的民生支出责任。

（二）房地产政策影响土地财政

• 房地产进入严监管时代，“房住不炒”政策导致国有土地出让收入增速下滑。
• 土地财政收缩影响地方财政空间，尤其在“两集中”和“双限”政策下，土地流拍现象频发。
• 土地财政收入是地方专项债的主要偿债来源，未来需推动土地相关税收改革，调整地方收入结构。

（三）碳中和背景下的资源产业转型

• 碳中和政策对地方资源产业提出绿色转型要求，财政需在新能源补贴、税收优惠等方面加大支持力度。
• 旧能源供应减少与新能源供给不足导致“拉闸限电”等现象，影响经济运行。
• 财政需在能源更替过程中发挥稳定作用，保障经济平稳发展。

（四）全球负利率背景下美国债务上限风险

• 全球多数工业化国家出现负利率趋势，部分发达经济体债券利率为负收益，可能引发无限发债模式。
• 美国债务上限问题对全球债券市场造成冲击，中国需加强债务管理体制改革，提高中央财政杠杆率，增强经济稳定性。

总体结论

当前中国财政面临“增支、减税、控债”的三元悖论，亟需新一轮财政体制改革。改革方向应从增长型财政体制向公共财政体制转变，提升中央财政统筹能力，优化财政支出结构，推动地方财政可持续发展。同时，需警惕人口、土地、能源等要素变动带来的长期风险，强化财政在稳经济、惠民生中的作用。