东北固收地方政府财政与城投平台专题二：关于地方政府隐性债务你能知道的方方面面-20210428-东北证券-39页_4mb

债券研究报告总结

核心内容概述

本报告围绕地方政府隐性债务的定义、形式、演进及化解方式展开，重点分析了地方政府隐性债务的监管政策变化及当前化解路径。报告指出，隐性债务主要指地方政府在法定债务限额之外，通过担保、财政资金支持等方式为政府举借的债务，是地方政府债务风险的重要组成部分。随着政策的不断收紧和规范，隐性债务的化解成为地方政府债务管理的重点。

主要观点

• 隐性债务定义：地方政府隐性债务是指在法定债务限额之外，由地方政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，包括融资平台举债、政府投资基金、PPP及政府购买服务等渠道形成的债务。
• 隐性债务演变：分为三个阶段：萌芽、发展期（2014年之前），削弱、抑制期（2014年-2017年），遏制、化解期（2018年起至今）。
• 监管政策变化：
  • 2014年国发〔2014〕43号文确立了地方政府合法举债机制，推动隐性债务显性化。
  • 2018年起，中央进一步强调遏制隐性债务增量，化解存量债务。
  • 2020年底，建制县隐性债务化解试点方案在全国推广，允许通过再融资债券置换隐性债务。

关键信息

地方政府隐性债务形式

1. 地方政府及相关部门直接向地方国企等借款，并承诺财政资金偿还。
2. 地方政府及相关部门直接向金融机构融资，并承诺财政资金偿还。
3. 地方政府通过地方国企向金融机构融资，并以财政资金承担偿债责任。
4. 地方政府对融资进行担保，如出具担保函、安慰函等。
5. 通过设立政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等方式违规融资。
6. 利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
7. 地方政府融资平台负债仍呈上升趋势，但新增债务基本不纳入隐性债务范畴。

隐性债务化解方式

1. 利用政府自身资源或市场化手段直接化债：

   • 优化财政预算，争取上级资金支持。
   • 盘活存量资产，如土地、房产等。
   • 市场化置换，与金融机构合作进行债务展期、重组等。
   • 平台转制整合，推动市场化转型。
   • 对失去清偿能力的平台进行破产重整或清算。

2. 发行地方政府债券置换化债：

   • 通过再融资债券偿还存量债务，部分省份将再融资债券纳入新增债务限额。
   • 建制县隐性债务化解试点方案推出，将隐性债务纳入预算管理。

地方政府债务衡量指标

• 法定债务率：（一般债务余额 + 专项债务余额） / （一般公共预算财力 + 政府性基金预算财力） × 100%。分为红、橙、黄、绿四个等级。
• 隐性债务指标：通过各地区预算执行报告中的描述推断，部分省份如黑龙江、西藏、河南明确提及隐性债务风险等级评定。
• 债务指标升级：2011年、2014年、2020年分别进行了三次指标体系升级，更加细致地监测地方政府债务风险。

结构清晰内容总结

地方政府隐性债务演进阶段

隐性债务化解途径

债务衡量指标

地方政府融资平台负债情况

• 发债规模：2018年为2.1万亿元，2020年为4.4万亿元，复合增长率达42.6%。
• 债券余额：2018年为7.4万亿元，2020年为10.9万亿元，复合增长率达24.72%。
• 负债占比：2018年城投债余额占地方综合财力的43.5%，2020年上升至57.7%。部分省份如天津、重庆、湖南、江苏等，该比例已突破100%。

风险提示

• 隐性债务化解低于预期：若隐性债务化解不及预期，可能对地方政府财政压力及城投债券信用风险产生影响。
• 监管政策持续收紧：2021年国发〔2021〕5号文强调清理规范地方融资平台，剥离政府融资职能，防范隐性债务风险。

附录关键数据

• 2020年各省法定债务率：
  • 天津、贵州、内蒙古、青海处于黄档，其余省份处于绿档。
  • 西藏由于上级补助规模大，法定债务率仅为17.18%。
• 2020年再融资债券发行情况：
  • 全国26个省份、2个单列市发行再融资债券，用于置换存量政府债务。
  • 例如：20江苏债23发行规模150亿元，用于偿还纳入政府管理的存量债务本金。

结论

地方政府隐性债务的管理与化解已成为政策关注的核心内容，随着监管政策的不断细化与加强，隐性债务逐步显性化、合法化。地方融资平台作为隐性债务的重要载体，其市场化转型和债务化解是当前地方政府债务管理的关键任务。未来需重点关注债务化解进展，以及城投债在地方综合财力中的占比，以评估其投资价值与信用风险。