20220115-安信证券-地方政府隐性债务专题（一）_隐债的界定与监管变迁_10页_776kb

地方政府隐性债务专题总结

1. 隐性债务的界定

1.1 隐性债务的定义

地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，通过直接或承诺以财政资金偿还，或违法提供担保等方式举借的债务。主要包括以下形式：

• 违法违规融资：如通过地方企事业单位以贷款、债券、信托、资管产品、融资租赁等方式举债，实际由财政资金偿还；
• 违规参与PPP项目和政府投资基金：如约定政府回购投资本金、承诺保底收益等；
• 国有资产担保或非经营性资产注入融资：如以机关、事业单位资产进行抵押、质押，或注入企业并要求其融资。

1.2 地方政府债务分类

地方政府性债务分为三类：

1. 一类债务：政府负有偿还责任的债务，由财政资金偿还；
2. 二类债务：政府负有担保责任的债务；
3. 三类债务：政府可能承担救助责任的债务。

其中，二类和三类债务合称为政府或有债务，而隐性债务则特指在法定债务限额之外，以违法违规方式形成的债务，涵盖部分一类、二类和三类债务。

1.3 隐性债务规模

我国地方政府隐性债务规模未有官方数据，但根据IMF、BIS等机构测算，2020年末隐性债务规模约在20-40万亿元之间，具体测算方式包括：

• IMF口径：预算内广义政府债务为46.3万亿元，增扩概念的债务为94.9万亿元，差额为隐性债务余额48.7万亿元；
• BIS口径：政府部门信贷名义价值为68.05万亿元，与财政部公布的政府债务余额（46.55万亿元）差额为21.5万亿元；
• 国内研究机构估算：剔除非政府债券形式的存量政府债务（约0.18万亿元）后，估算隐性债务为45.3万亿元。

需注意，上述数据仅为估算，可能存在偏差。

2. 隐性债务监管政策变迁

2.1 第一阶段（2017-2018年）：以隐债甄别为重点

• 2017年7月，中央政治局会议首次提出“隐性债务”概念，强调遏制隐性债务增量。
• 2018年8月，国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），统一隐性债务口径，要求5-10年内化解隐性债务。
• 2018年7月，国务院发布《地方政府隐性债务问责办法》（中发〔2018〕46号），提出“终身问责、倒查责任”。
• 各地政府依规填报隐性债务数据至财政部全口径债务监测平台。

2.2 第二阶段（2019-2020年）：开启隐债置换，试点启动

• 2019年6月，国务院办公厅发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函〔2019〕40号），指导地方和金融机构开展隐性债务置换。
• 2019年12月，首批建制县（区）隐性债务化解试点启动，涉及贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省的部分县市。
• 2019年6月，中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债券作为重大项目资本金，创设“专项债+市场化融资”模式。

2.3 第三阶段（2021年以来）：监管加严，以“控增化存”为核心

• 控增化存：2021年中央明确“坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解存量”，并发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），严禁以企业债务形式新增隐性债务。
• 城投债券监管：2021年4月，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），结合“红橙黄绿”分类监管，严控城投尾部风险。
• 试点扩容：2021年10月，广东省、上海市启动全域无隐性债务试点；2021年1月，浙江省温州市鹿城区入选国家级建制县隐性债务化解试点，获批再融资债券35亿元。

3. 风险提示

• 信息披露不完整：隐性债务数据未有官方披露，测算存在不确定性；
• 政策变动超预期：监管政策可能随经济发展和财政政策调整而变化，需关注政策执行力度与效果。

4. 总结

地方政府隐性债务是指在法定债务限额之外，通过违法违规手段形成的债务，主要包括城投平台融资、PPP项目违规、政府担保等。其监管政策经历了三个阶段：

1. 甄别阶段（2017-2018）：首次提出隐性债务概念，统一口径并要求化解；
2. 置换阶段（2019-2020）：启动隐性债务置换，试点地区发行专项债进行债务化解；
3. 加严阶段（2021年以来）：以“控增化存”为核心，强化城投监管，试点扩容，推动隐性债务化解。

隐性债务规模估算存在偏差，需谨慎对待。监管政策不断加码，旨在防范系统性风险，推动地方政府债务规范化管理。