20210428-东北证券-东北固收地方政府财政与城投平台专题二_关于地方政府隐性债务你能知道的方方面面_39页_5mb

报告摘要

债券研究报告总结

核心内容

本报告主要围绕地方政府隐性债务及其相关融资平台的债务情况展开，分析其演变历史、监管政策、化解方式以及债务衡量指标体系，旨在帮助读者全面了解地方政府隐性债务的现状与未来趋势。

主要观点

地方政府隐性债务定义
地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务限额之外，通过直接或承诺以财政资金偿还、违法提供担保等方式形成的债务，主要包括：
- 地方国有企事业单位替政府举债，由政府提供担保或财政资金偿还；
- 地方政府在设立基金、开展PPP、政府购买服务等过程中，通过承诺回购本金或保底收益形成的债务。
地方政府隐性债务演进阶段
隐性债务的演变可分为三个阶段：
- 萌芽、发展期（2014年之前）：地方政府隐性债务因财政制度与支出责任不匹配而出现，主要用于应对2008年金融危机，但埋下风险隐患；
- 削弱、抑制期（2014年-2017年）：通过国发〔2014〕43号文等政策推动债务合法化与显性化，逐步剥离融资平台的政府融资职能；
- 遏制、化解期（2018年起至今）：重点在于遏制新增隐性债务，化解存量债务，如通过再融资债券置换、平台市场化转型等方式。
隐性债务化解方式
当前隐性债务化解主要有以下两种方式：
- 利用政府资源或市场化手段直接化解：包括优化财政预算、盘活存量资产、市场化置换、平台转制整合、平台重整清算等；
- 发行地方政府债券置换为法定债务：通过再融资债券将隐性债务转化为合法债务，部分省份已将再融资债券纳入新增债务限额。
债务衡量指标体系
我国对地方政府债务风险的衡量指标经历了三次升级：
- 2011年：以“债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率”为核心；
- 2014年：引入“综合债务率”等指标，形成更完整的评估体系；
- 2020年：新增“隐性债务风险等级评定”，与法定债务指标并行，划分为“红、橙、黄、绿”四个风险等级。
城投平台债务趋势
尽管政策要求遏制隐性债务，但地方政府融资平台的债务仍呈上升趋势，2018-2020年其债券发行规模从2.1万亿元增长至4.4万亿元，债券余额从7.4万亿元增长至10.9万亿元，复合增长率达42.6%和24.72%。这表明平台债务虽不纳入隐性债务口径，但其对地方财政仍构成压力。

关键信息

隐性债务化解政策

建制县隐性债务化解试点：2019年底启动，2020年宁夏、青海、河北等省份成功争取纳入试点，通过再融资债券置换隐性债务；
再融资债券新用途：2020年底起，再融资债券用于偿还存量政府债务，并可能包含隐性债务，且部分省份将其纳入新增债务限额；
化债路径：包括“八个一批”要求，如优化财政预算、盘活资产、市场化置换、平台转制、破产重整等。

债务指标体系

法定债务率：2020年采用新指标，包括债务率、偿债资金保障倍数、利息支出率，划分为红、橙、黄、绿四档；
隐性债务指标：部分省份如黑龙江、西藏、河南、四川等地已提及隐性债务风险等级评定，但具体计算方式尚不明确；
债务率分档：
- 红档：≥300%
- 橙档：200% ≤ 债务率 < 300%
- 黄档：120% ≤ 债务率 < 200%
- 绿档：债务率 < 120%

地方政府融资平台债务情况

城投债余额：2018年为7.4万亿元，2020年增长至10.9万亿元，复合增长率24.72%；
城投债占地方综合财力比例：2018年为43.5%，2020年升至57.7%；
地方融资平台有息债务占综合财力比例：2018年为133%，2020年升至143%，部分省份如天津、甘肃、贵州等比例超过300%。

风险提示

隐性债务化解低于预期：若化解进度不及预期，可能引发债务风险上升；
城投债风险：由于隐性债务逐步显性化，城投债的信用风险值得关注。

结论

地方政府隐性债务的治理是当前政策的重点，通过市场化转型、债务显性化、再融资债券置换等手段，逐步将隐性债务纳入预算管理。尽管隐性债务不再新增，但其化解仍需时间与政策支持。城投平台债务虽不计入隐性债务，但其规模仍较大，需警惕其对地方财政的潜在影响。未来需继续关注隐性债务化解进展与城投债风险变化，以评估其对市场及投资的影响。

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