地方政府债务专题研究：隐性债务如何处置？-20180820-光大证券-12页-1mb

隐性债务如何处置？——地方政府债务专题研究总结

核心内容

隐性地方政府债务是指违法违规举债或变相举债所形成的，未纳入政府债务限额管理的地方政府债务。其主要来源包括：

• PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目：这些项目可能形成政府的中长期支出责任，但并不直接构成政府债务。
• 地方政府融资平台等单位替政府融资：地方政府提供担保或偿还资金，从而形成隐性债务。

隐性债务的管理遵循“中央不救助，政府不兜底”的原则，强调“遏制增量，化解存量”的模式，以避免对经济造成过大冲击。

主要观点

1. 隐性债务管理的两大抓手：

   • 地方政府债务限额管理
   • 预算管理
     这两个抓手在实际操作中对隐性债务的制约效果有限，因为隐性债务往往规避了限额管理和预算管理。

2. 隐性债务化解方式：

   • 偿还方式：使用超收、结转、结余等财政资金进行偿还。
   • 转化方式：
     • 将符合条件的隐性债务转化为企业债务，以减轻政府负担。
     • 通过发行政府债券偿还部分债务，虽然增加显性债务，但可视为间接转化。

3. 经济下行压力：

   • 化解隐性债务可能对经济增长造成下行压力。
   • 压力的大小取决于三个因素：
     • 存量隐性债务规模
     • 地方政府债务额度提高的幅度
     • 债务化解的期限
   • 建议将债务化解期限设定为5-10年，以减轻短期经济冲击。

4. 政策工具包：

   • “增开前门”：通过合理安排地方新增债务规模，增加财政资金对实体经济的支持。
   • “提高财政政策积极度”：加强财政政策对冲作用，减轻债务化解带来的经济下行压力。

关键信息

• 隐性债务与负债的区别：规范的PPP项目属于政府负债（中长期支出责任），但不构成政府债务。
• 风险提示：隐性债务化解可能带来经济下行风险，需谨慎处理。
• 财政资金使用效率差异：发达地区（如江苏）财政性存款占比较低，而欠发达地区（如河北、内蒙古）较高，表明资金使用效率有待提升。
• 财政存款潜力：2018年财政存款余额同比增长13.2%，显示仍有盘活存量资金的空间。

债务化解的挑战与建议

• 额度分配公平性：建议在分配地方政府债务额度时，优先考虑隐性债务化解速度，以提升公平性，但可能引发负反馈效应。
• 协调“开前门”与“堵后门”：在遏制隐性债务增量的同时，合理扩大政府债务规模，以对冲经济下行压力。
• 政策工具的创新性：通过引入创新型融资路径，既显性化隐性债务，又合规支持实体经济。

相关案例

• 成都市新都区：通过国有公司融资23.22亿元，用于征地拆迁和道路建设。
• 楚雄州禄丰县：与信托公司签订协议融资2亿元，承诺由财政偿还。
• 甘肃省白银市：通过融资平台借款2亿元用于综合管廊建设。
• 河南省驻马店市：承诺由财政承担6.4亿元和1.78亿元政府购买服务债务。
• 湖南省邵阳市：融资平台通过融资租赁、发行中期票据等方式举债72.33亿元。
• 湖南省双峰县：通过集资方式融资6.68亿元，主要用于公益性项目。

政策背景

• 43号文框架：强调地方政府债务限额管理与预算管理，但对隐性债务约束有限。
• 财政政策对冲作用：相比货币政策和金融监管政策，财政政策在对冲经济下行压力方面更具优势。

风险提示

• 化解隐性债务可能对经济增长造成负面影响。
• 需关注政策执行中的公平性与负反馈效应。
• 需防范因债务化解引发的系统性金融风险。

联系信息

• 分析师：张旭、刘琛
• 联系人：曾章蓉、危玮肖
• 相关报告：
  • 《地方债发行面面观》
  • 《如何看城投债？》

总结

隐性债务的处置需以“中央不救助，政府不兜底”为原则，采用“遏制增量，化解存量”的模式。化解方式包括偿还和转化，其中转化可通过发行政府债券或转化为企业债务实现。为减轻经济下行压力，应加强财政政策的积极度，并协调“开前门”与“堵后门”的关系。同时，需关注额度分配公平性与财政资金使用效率，防范因债务化解带来的系统性风险。