PPP发展研究报告_21页_1mb

报告摘要

PPP发展研究报告总结

核心内容概述

本报告围绕政府与社会资本合作（PPP）模式的现状、融资方式、资产证券化及项目收益债券等主题，系统分析了PPP模式在公共产品与基础设施领域的应用情况、政策背景及未来发展路径。报告指出PPP模式在缓解地方政府债务压力、优化资源配置、提升公共产品供给效率等方面具有重要作用，但其在实际操作中也面临政策、风险、融资等方面的挑战。

主要观点与关键信息

1. PPP模式定义与参与者

PPP模式是政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的长期合作关系，以特许经营、购买服务等方式实现利益共享、风险分担。
政府是PPP项目的主要发起人，负责可行性分析、招标、合同签订及政策支持。
社会资本通常为非政府控股的法人企业，通过公开招标方式参与项目，其核心是提供资金与运营能力。

2. PPP回报机制

使用者付费：收入来源于用户，与服务数量、质量挂钩。
政府付费：收入来源于政府，与基础设施可用性及运营绩效挂钩，依赖地方政府财政能力。
使用者付费+政府可行性缺口补助：结合两者，政府补贴有助于稳定现金流。

3. PPP融资模式

保险资金：适合投资基础设施类项目，但对资产评级要求高，通常需AAA级及担保。
银行资金：主要通过贷款、短融票据、PPN等方式参与PPP融资。
证券公司：主导资产证券化与项目收益债，是PPP项目退出与融资的重要渠道。
信托公司：通过股权或债权信托计划参与PPP，但因资金成本高，对准公益性项目参与有限。
产业基金：以股权、债权方式投资PPP项目，资金多来自银行理财，且多为明股实债形式。

4. PPP政策梳理

政策顶层设计：自2014年起，国务院、财政部、发改委等陆续出台政策，规范PPP项目操作流程、合同签订、财政支出管理等。
立法进程：2017年《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》推动PPP立法进程。
政策风险：
- 特许经营权唯一性：缺乏明确规定，存在不确定性。
- 社会资本定义：对非本级政府所属的国有企业是否算作社会资本存在争议。
- 税收政策：缺乏专门条例，解释分散。
- 公共产品定价：由政府统一规定，缺乏市场灵活性。
- PPP协议履行：存在不确定性，需加强政府职能与责任的界定。

5. 两部委PPP项目库对比分析

发改委项目库：侧重项目推介，公开信息包括项目名称、行业、建设内容等。
财政部项目库：更注重信息公开与财政监督，内容更全面。
区域分布：多数项目集中在中西部财政压力较大的地区。
行业分布：市政工程、交通运输、环保等公共基础设施类项目占主导。

6. PPP资产证券化

产品特点：
- 以PPP项目产生的稳定现金流为基础资产。
- 涉及政府付费、使用者付费及可行性缺口补助。
- 风险特征复杂，需关注政府履约、项目运营及破产隔离问题。
发行情况：
- 截至2017年8月，共发行5单，总规模42.20亿元。
- 优先级信用等级多为AAA，发行利率低于市场平均水平。
- 以BOT或TOT方式运营，基础资产包括收益权或债权。
风险特征：
- 现金流预测偏差：需考虑政策、经济等外部因素。
- 抵质押与破产隔离风险：PPP项目所有权与经营权不能随意抵押，政府可收回经营权，导致资产证券化面临风险。
- 政府履约风险：政府支付不及时或不充足将直接影响现金流稳定性。

7. PPP资产证券化创新案例

A省停车场ABS：以私募基金份额为资产，无第三方担保，仅在特定情况下启动保障措施，具有创新性。
B省高速公路ABS：引入政府可行性缺口补助，通过剔除不稳定的补贴部分，确保现金流稳定，形成风险缓释机制。

8. 项目收益债券

概念与优势：
- 项目收益债券与特定项目相关，资金用于项目投资与建设，偿还依赖项目收益。
- 优势包括：解决项目公司融资能力不足、匹配项目长期运营周期、吸引社会资本参与。
国内外发展现状：
- 国外PPP与项目收益债券发展成熟，国内尚处于初期阶段。
- 国内评级更依赖增信方信用，对项目本身风险关注较少。
机遇与挑战：
- 机遇：2017年专项债券政策推动项目收益债券发展。
- 挑战：资产证券化替代作用及项目收益债券发行增长缓慢。

未来展望

短期：PPP资产证券化仍依赖政策推动，TOT模式项目更易实现证券化。
长期：随着政策完善与市场成熟，PPP模式及其资产证券化和项目收益债券将具有广阔的发展空间，但仍需解决政府履约、现金流稳定性、政策不确定性等问题。

结论

PPP模式作为公共产品与基础设施建设的重要融资方式，具有显著的政策支持与市场潜力。然而，其在实际操作中面临政策模糊、政府履约风险、融资成本高等问题。资产证券化和项目收益债券作为PPP融资的重要工具，正在逐步完善，但仍需进一步制度建设与市场探索。未来，PPP模式在规范性、市场化与可持续性方面仍有较大发展空间。

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