财金10号文的影响解析PPP将进入有序发展新阶段_34页_2mb

PPP 将进入有序发展新阶段

核心内容

财政部于2019年3月发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号文），旨在规范PPP模式，防范隐性债务风险，提高项目质量与效率。该文件对PPP模式的发展方向进行了明确，并提出了正负面清单、财政支出管理、政府付费限制、融资支持等具体要求，标志着PPP模式进入有序发展新阶段。

主要观点

• 政策定位：PPP模式是国家重大决策部署，旨在发挥其在公共服务领域的积极作用，同时防控地方政府隐性债务风险。
• 规范与边界：10号文明确了PPP项目的正负面清单，进一步厘清合规项目的边界，减少市场误判。
• 财政支出管理：规范PPP项目的财政支出责任将纳入地方政府中长期预算管理，增强社会资本信心，降低政府违约风险。
• 政府付费限制：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，且政府付费类项目需与绩效挂钩，防止财政责任固化。
• 融资支持：鼓励民资与外资参与PPP，支持项目资本金多元化，丰富社会资本进入和退出渠道，推动资产证券化等。

关键信息

1. PPP项目分类与规范要求

• 正负面清单：

  • 正面清单：包括垃圾处理、污水处理等公共服务领域，要求项目具备市场化运营能力，政府仅承担政策、法律等风险。
  • 负面清单：包括政府兜底项目风险、以债务性资金充当资本金、未完成必要流程等，这些项目将被清退或整改。

• 合规要求：

  • 风险分配机制应符合PPP内涵，即政府承担政策、法律等风险，社会资本承担投资、建设、运营风险。
  • 资本金应为自有资金，不得使用债务性资金。
  • PPP项目应完成物有所值评价、财政承受能力论证、信息披露等必要程序。

2. 政府付费项目的限制

• 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。
• 政府付费类项目需与项目产出绩效完全挂钩，不得提前锁定政府支出责任。
• 政府性基金预算不能用于PPP项目运营补贴，以防止隐性债务风险。

3. 短期与长期影响

• 短期影响：10号文大部分为前期政策延续，对存量项目影响较小，但对不规范项目的整改可能短期内对市场造成一定影响。
• 长期趋势：PPP市场将呈现区域和行业分化，财政压力较大的地区政府付费项目将明显收缩，优先支持基础设施和公共服务领域，片区开发类项目可能逐步减少。

4. 市场现状与退库情况

• 2018年Q1的集中清库导致PPP项目数量基本稳定，边际增长放缓。
• 退库项目行业分布较为均匀，但地区分布不均，山东、新疆、内蒙、云南、湖南、辽宁、甘肃和贵州等地区受影响较大。
• 退库后，项目落地速度有所回升，但增速放缓，主要依赖存量项目。

5. PPP对基建的影响

• 2019年PPP对基建的贡献约为9%，主要来自存量项目。
• 项目平均落地周期为12-13个月，因此2019年新增项目对基建的拉动作用有限。
• 未来PPP项目将更注重运营效率和市场化程度，推动高质量发展。

附录与数据参考

• 附录1：各省份财力状况一览

  • 各省财政支出责任占比、负债率、债务率等数据表明，部分省份如湖南、贵州、云南等财政压力较大，政府付费项目收缩明显。
  • 偿债压力指标显示，部分省份如湖南、贵州、云南等面临较大的财政负担。

• 附录2：2018年初清库后政府付费类项目明显收缩的省份

  • 河北、辽宁、山东、河南、四川、贵州、云南、陕西、青海、江苏、内蒙古、黑龙江、海南、重庆、甘肃、宁夏、新疆等省份的政府付费类项目显著收缩，同时可行性缺口补助类项目明显增加。

风险提示

• 监管政策超预期：未来政策可能进一步收紧，影响PPP项目发展。
• 经济下行超预期：经济环境变化可能影响PPP项目的投资回报和实施进度。
• 测算误差：PPP对基建的拉动测算基于假设，可能存在误差。

总结

10号文标志着PPP模式进入有序发展新阶段，对市场进行了更明确的规范，防范隐性债务风险，提升项目质量。短期来看，项目入库无碍，但落地速度可能放缓；长期来看，PPP将更加注重市场化运营，区域与行业分化加大，政府付费项目受限，优先支持基础设施和公共服务领域。