2022-01-24-投中研究院-2021年政府引导基金专题研究报告_61页_2mb

2021年政府引导基金专题研究报告总结

核心内容概述

本报告由投中研究院发布，聚焦于2021年中国政府引导基金的发展情况、管理模式、政策重点及发展趋势。报告基于CVSource投中数据，分析了120只政府引导基金的管理实践，涵盖设立规模、地域分布、行政等级、投资策略、管理模式、子基金管理人准入标准、返投要求、退出机制、让利政策及风险控制等方面。

主要观点

• 政府引导基金定义：由各级政府通过预算安排设立，以市场化方式引导社会资本投资重点产业，提升财政资金使用效率。
• 政策目标：推动地方产业、支持中小企业发展，发挥财政资金的杠杆效应。
• 发展情况：截至2021年末，全国共设立1,437只政府引导基金，总规模达24,666亿元，较2020年分别增长77%与207%。
• 地域分布：政府引导基金主要集中在华东、华北、华南地区，其中华东地区规模最大，华中地区增速最快。
• 行政等级分布：市级政府引导基金在数量和规模上占比最高，国家级基金虽然数量最少，但平均规模最大。
• 投资阶段与领域：多数政府引导基金支持早中期创业投资，但对成熟期项目投资亦逐步增加。重点投资于战略新兴产业，部分亦支持地方特色产业。
• 管理模式：双层管理架构为主，部分采用三层架构。政府引导基金通过专项子基金实现精准投资，部分基金设置跟进投资机制以放大政策效果。
• 子基金管理人准入标准：对注册资本、核心团队资质、过往业绩有明确规定，其中实缴资本要求较多，且以1000万元以上为主。
• 返投要求：多数基金要求返投倍数为2倍，部分放宽至1.5倍。返投认定方式包括被投企业迁入当地、设立子公司等。
• 退出管理：政府引导基金普遍设置提前退出与强制退出机制，多数基金要求共同承担亏损，优先清算。退出资金可滚动运作或上缴国库。
• 让利政策：多数基金在获得投资收益或完成返投目标后给予让利，以“返投比例”和“投资早期企业”为主要挂钩标准。部分基金让利比例可高达全部收益。
• 风险控制：对子基金管理人专注度有要求，如关键人锁定、团队在管基金投资进度限制、本地团队要求等。

关键信息

政府引导基金发展数据

• 累计数量：截至2021年末，共1,437只，同比增长77%。
• 累计规模：24,666亿元，同比增长207%。
• 六大热点辖区：江苏、广东（不含深圳）、北京、浙江、深圳、上海，合计规模占39.63%。
• 平均规模：深圳市平均基金规模最大，达38亿元。

政府引导基金地域与等级分布

投资策略与阶段

• 投资领域：88%的基金投资战略新兴产业，43%投资地方特色产业，33%投资基础设施。
• 投资阶段：47%的基金明确投资阶段要求，44%支持早期投资，17%仅支持早期。

管理模式与架构

• 双层架构：88%的基金采用直接参股子基金的双层管理架构。
• 三层架构：12%的基金采用母子基金模式，其中11%附加直投。
• 跟进投资：37%的基金设置跟进投资机制，以增强引导作用。

子基金管理人准入标准

• 注册资本要求：52%的基金对子基金管理人注册资本有要求，多数要求实缴1000万元以上。
• 核心团队要求：69%的基金对团队人数有要求，通常为3人以上；72%的基金要求核心团队成员有3年以上从业经验。
• 过往业绩：25%的基金对子基金管理人累计管理规模有要求，最低为1亿元。

子基金设立标准

• 注册地要求：59%的基金要求子基金注册在其辖区，14%要求“双落地”。
• 注册规模：1亿元以上的基金占比最高（15%），部分基金如深圳天使母基金限制子基金规模不超过5亿元。
• 存续期：多数基金要求存续期不超过10年。
• 出资比例：多数基金出资比例不超过子基金认缴金额的20~30%。
• 募资进度：部分基金要求新设子基金需取得全部LP出资承诺，增资基金需完成30%实缴。

返投要求与认定管理

• 返投倍数：以2倍为主，部分基金放宽至1.5倍。
• 返投认定：常见方式包括被投企业迁入当地、设立子公司、由当地企业控股等。
• 返投管理：建议明确认定条件及投后管理方式，以确保返投目标达成。

退出管理

• 提前退出对价：多数基金与期限挂钩，41%的基金设置让利。
• 强制退出情形：96%的基金设置强制退出条款，常见情形包括未按约定投资、未开展投资业务、未完成工商登记等。
• 亏损承担：20.83%的基金要求管理人或GP先行承担亏损。
• 退出资金去向：多数基金允许滚动运作，部分需上缴国库。

让利政策

• 让利前提：63.33%的基金允许在获得投资收益或完成返投目标后给予让利。
• 让利对象：子基金管理机构为主，部分基金亦让利给其他出资人。
• 让利挂钩标准：返投比例、投资早期企业、支持当地鼓励产业等。
• 让利计算基数：以“政府引导基金收益部分”为基数的基金占比最高（37%）。
• 让利限额：最高可让渡全部收益，16只基金达到此标准。

风险控制

• 专注度要求：9%的基金要求关键人锁定，16%对其他在管基金募集与投资进度有约束，6%要求拥有本地团队。

发展趋势与建议

• 发展趋势：政府引导基金将向精细化管理、多种手段联合适用、积极挖掘让利、返投等潜力方向发展。
• 建议：加强返投认定条件的明确性与一致性，优化让利机制以激励子基金；完善管理费与出资比例挂钩机制，提升资金使用效率；推动存量基金的合并与整合，提高政策目标实现能力。