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2021年政府引导基金专题研究报告总结

核心内容概述

本报告由投中研究院发布，分析了2021年政府引导基金的发展情况、管理模式、面临问题及发展趋势。报告基于CVSource投中数据，总结了全国范围内120只政府引导基金的管理实践，旨在帮助政府及相关部门优化基金管理体系，提升政策执行效果。

主要观点与关键信息

一、2021年政府引导基金发展情况

• 总体规模：截至2021年末，全国共设立1,437只政府引导基金，总规模达24,666亿元。
• 增长情况：2021年政府引导基金设立数量和规模较2020年分别增长77%和207%。
• 地域分布：
  • 华东地区：数量和规模均居全国首位，合计632只，规模8,563亿元。
  • 华中地区：增速最快，2021年规模增长27.89%。
  • 六大热点辖区：江苏、广东（不含深圳）、北京、浙江、深圳、上海，合计规模占比达39.63%。
• 行政等级分布：
  • 市级：数量最多（54.49%），规模占比最高（43.33%）。
  • 国家级：数量最少（1.60%），但平均规模最高。
  • 区县级：平均规模最低。

二、政府引导基金管理模式

• 投资策略：
  • 投资领域：88%的政府引导基金支持战略新兴产业，43%支持地方特色产业，16%支持国企混改，33%支持基础设施建设。
  • 投资阶段：44%的基金支持早期投资，17%仅限于早期阶段。
  • 返投要求：以“被投企业迁入当地”、“被投企业在当地设立子公司”等作为返投认定口径，部分基金采用多口径方式。
• 架构模式：
  • 双层架构：政府引导基金直接参股子基金，占比88%。
  • 三层架构：通过设立母基金参股子基金，占比12%。
• 管理费：
  • 34%的政府引导基金对管理费做出明确规定。
  • 管理费通常与基金实缴规模或投资规模挂钩，不超过基金实缴规模的2%或上年投资余额的2%。
  • 规模越大的基金，管理费提取比例越低。

三、子基金管理人准入标准

• 注册资本要求：52%的政府引导基金对子基金管理人注册资本提出要求，其中要求实缴资本达1000万元以上的占比最高（27%）。
• 团队资质：
  • 69%的基金对核心团队成员数量提出要求（2-7人）。
  • 72%的基金对团队成员从业年限提出要求（3-5年）。
  • 仅4%的基金对团队合作年限提出具体要求。
• 过往业绩：
  • 55%的基金对子基金管理人成功案例数量提出要求。
  • 成功案例界定标准多样，如退出收益率、项目上市等。

四、子基金设立标准

• 注册地要求：59%的基金要求子基金注册在其辖区。
• 注册规模：多数政府引导基金要求子基金注册规模在5000万元~1亿元之间，其中要求1亿元以上的占15%。
• 募资要求：
  • 72%的基金对出资比例上限作出规定，多数不超过子基金认缴金额的30%。
  • 新设子基金通常需取得全部其他LP的出资承诺，增资子基金需完成30%实缴出资。
  • 出资顺序通常不先于社会资本，部分基金要求平价进入。
• 投资限制：
  • 子基金对单个企业投资不超过其认缴规模的20%。
  • 部分基金规定不能成为被投企业的第一大股东。

五、政府引导基金返投要求

• 返投倍数：2倍是最常见的返投倍数要求，2017年后有所放宽。
• 认定口径：
  • 包括“被投企业迁入当地”、“被投企业在当地设立子公司”等。
  • 严格口径应匹配较低返投倍数，宽泛口径应匹配较高返投倍数。
• 返投管理：应明确返投认定条件和投后管理方式，确保返投要求落到实处。

六、政府引导基金退出管理

• 提前退出对价：与期限挂钩的对价方式占比较高，部分基金允许固定价格或与返投比例挂钩。
• 强制退出情形：80%的基金设置强制退出条款，主要包括未按约定投资、未开展投资业务、未完成工商登记等。
• 亏损承担：20.83%的基金要求由管理人或GP先行承担亏损。
• 优先清算：10.83%的基金要求清偿顺序优先于其他LP。
• 退出资金去向：多数基金在财政及主管部门批准下滚动运作，部分上缴国库。

七、政府引导基金让利政策

• 让利前提：63.33%的基金允许在获得投资收益或完成返投目标后给予让利。
• 让利对象：主要为子基金管理机构，部分基金也惠及其他出资人。
• 让利挂钩标准：
  • 常见挂钩标准包括返投比例、投资早期企业、支持当地鼓励产业等。
  • 53%的基金以返投比例作为挂钩标准。
• 让利计算基数及限额：
  • 多数基金以“政府引导基金收益部分”作为计算基数。
  • 最高可让渡全部投资收益的基金占比13%。

八、政府引导基金风险控制

• 专注度要求：
  • 关键人锁定、团队其他在管基金投资进度约束、本地团队要求等是常见的专注度管理措施。
  • 9%的基金对关键人锁定作出规定。
  • 16%的基金对子基金管理人在管基金的募集和投资进度作出规定。
  • 仅6%的基金要求子基金管理人拥有本地团队。
• 政策性一票否决机制：用于保障政策目标实现。
• 尽职免责机制：鼓励基金管理人积极运作。

九、政策动态与发展趋势

• 政策方向：2020年起，政府引导基金开始探索“私募股权和创业投资份额转让平台”，拓宽退出渠道。
• 发展趋势：
  • 向精细化管理、多种手段联合适用方向发展。
  • 积极挖掘让利、返投等政策工具，以达成政策目标。

结论

政府引导基金作为财政资金的重要杠杆，其管理模式、投资策略及风险控制机制对推动地方产业发展具有重要作用。2021年政府引导基金数量和规模显著增长，尤其在华东和华中地区表现突出。未来，政府引导基金将更加注重管理效率、政策导向及风险控制，以实现高质量发展。