2018年-投中研究院_2018年政府引导基金专题研究报告_投中网_连接人信息与资产_34页_1mb

2018年政府引导基金专题研究报告总结

核心内容概述

政府引导基金作为政府支持产业发展的重要工具，自2002年中关村创业投资引导资金成立以来，经历了探索起步、规范运作和快速发展三个阶段。截至2018年6月底，全国共设立1,171支政府引导基金，总目标规模达58,546亿元，其中引导基金本身总规模约为14,636-17,564亿元。

主要观点与关键信息

发展阶段

• 2002-2007年：探索起步阶段，仅成立1支引导基金。
• 2008-2015年：规范运作阶段，首个《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》发布。
• 2016年至今：快速发展阶段，设立数量和目标规模大幅增长。

地域分布

• 数量分布：华东地区最多，共546支；其次是华南（154支）和华北（140支）。
• 目标规模分布：江苏最大，达8,819亿元；广东紧随其后，目标规模为8,502亿元。
• 各级政府引导基金：
  • 市级基金数量最多，占54%；
  • 省级基金目标规模最大，占43%；
  • 国家级基金虽数量不多，但目标规模占14%。

2017年新增情况

• 数量：华东新增45支，华北新增14支，华南新增20支。
• 目标规模：华北新增3,452亿元，华南新增1,632亿元，华中和西南地区显著增长。

千亿级以上引导基金

• 截至2018年6月，全国共有13支目标规模超过千亿的引导基金，总目标规模为21,312亿元。
• 其中，江苏省政府投资基金规模最大，目标规模为4,920亿元，设立时间为2015年9月，用于支持经济转型升级。

政策指引

全国性政策

• 2015年11月：财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》，明确政府出资设立投资基金需经本级政府批准，投资领域包括创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务等。
• 2015年12月：财政部发布《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，提出财政资金与社会资金同股同权，支持重点产业。
• 2016年12月：发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，对政府出资产业投资基金实施事中事后管理。

地方性政策

• 浙江省：设立母基金模式，支持信息经济、环保、健康等七大产业。
• 山东省：设立总规模500亿元的省级新兴产业发展基金，重点投向新材料、新一代信息技术等。
• 深圳市：设立境外子基金需满足一定运营资质，如注册资本不低于200万美元、有3年以上境外基金投资经验等。

面临的挑战及建议

挑战

• 绩效考核缺乏标准：全国范围内缺乏具有公信力的绩效评价体系。
• 运作模式不清晰：部分引导基金仍以事业单位形式设立，责权利不明确，或过度干预子基金运营。
• 出资能力受资管新规影响：结构化融资方式受监管限制，可能影响后续出资能力。
• 出资人利益不一致：政府追求产业导向，社会资本则追求财务回报。

建议

• 加快生态圈建设：放宽GP注册地、返投比例等限制，集聚更多优秀GP/LP与创业资源。
• 细化绩效考核标准：从“募、投、管、退”各环节进行定性与定量考核。
• 解决资本市场失灵问题：设立天使引导基金和创投引导基金，引导资金投小投早。
• 优化基金管理机制：通过公开遴选方式，交由市场化运作团队进行管理，提升资金使用效率与质量。

典型案例分析

杭州市创业投资引导基金

• 概况：2008年设立，由杭州银行科技支行托管，管理机构为杭州市高科技投资有限公司。
• 运作方式：设立管理委员会和受托管理机构，管理机构为杭州高科技创业投资管理有限公司。
• 业绩：截至2017年2月，已投资295个项目，带动社会资本放大倍数近10倍。
• 合作机构：包括深创投、德同资本、盛维投资、赛伯乐、华睿、浙商创投、天堂硅谷等。
• 参股比例：创业投资引导基金最高不超过25%，天使引导基金最高不超过30%。
• 政策让利：创业投资引导基金完全让利，天使引导基金一半让利，一半同股同权。
• 参投原则：创业投资引导基金投资杭州市企业不低于50%，初创期企业不低于30%；天使引导基金投资杭州市企业不低于2倍，初创期企业不低于2.5倍。
• 参股期限：创业投资引导基金为5年，天使引导基金为10年。
• 创新意义：探索出“杭州模式”，即“无偿资助+政策担保+科技贷款+引导基金+周转资金+上市培育”模式，为打造“互联网+”创新创业中心奠定基础。

杭州市蒲公英天使投资引导基金

• 概况：已到位4.45亿元，托管机构为杭州银行科技支行。
• 运作方式：由杭州市科委、财政局组成管理委员会，管理机构为杭州市高科技投资有限公司。
• 业绩：截至2017年2月，已投资204个项目，带动社会联合投资4.45亿元。
• 意义：作为杭州风险引导基金体系的重要组成部分，与创业投资引导基金共同推动本地创新生态建设。

浙江转型升级产业基金

• 概况：2015年5月由浙江省政府主导成立，首期规模100亿元，主管部门为浙江省财政厅。
• 创新方式：通过参股设立市场化子基金、与市县级政府合作设立区域基金、直接投资重点项目等方式吸引社会资本。
• 出资情况：截至2018年6月，累计出资约133亿元，财政资金放大倍数超过8倍。
• 子基金情况：已公示5批参股子基金共计29支，目标规模约1,077亿元。
• 投资领域：主要集中在信息、环保、健康等七大万亿产业。

总结

政府引导基金在推动地方经济发展、支持科技创新、促进产业升级等方面发挥了重要作用。然而，其在绩效考核、运作模式、出资能力等方面仍面临诸多挑战。未来，需通过市场化运作机制、优化政策让利、细化绩效考核等手段，提升政府引导基金的运作效率与投资效果。