从收支看“宽财政”的方向：到底能腾挪多大减税空间？-20181119-光大证券-23页-2mb

到底能腾挪多大减税空间？

核心内容概述

本文围绕“宽财政”背景下，如何通过财政收入与支出的调整，为减税降费创造空间展开分析。重点分析了财政收入的四本账（一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入）的增收潜力，以及财政支出的压缩空间，最后对中短期减税降费的可行路径和影响进行了预测。

主要观点与关键信息

一、财政收入增长空间有限

1. 一般公共预算收入

   • 主要来源为税收和非税收收入，非税收收入占比已下降至16.35%（2017年）。
   • 地方税种不完善，缺乏独立的税收体系，导致中央与地方税收分配不均。
   • 企业税负较重，税收结构不合理，流转税占比过高，不利于收入分配调节。

2. 政府性基金收入

   • 主要依赖土地出让收入，占比高达80%以上。
   • 土地出让收入用于征地拆迁等成本性支出较多，基建投入比例偏低（约37%）。
   • 地方政府土地财政依赖度高，但土地市场热度已明显降温，未来需平衡土地出让与房产税的征管。

3. 国有资本经营收入

   • 国企利润上缴比例过低，2016年仅为1961亿元，而国企利润高达2.3万亿元。
   • 提高国企利润上缴比例（如提高至25%）可每年增收近3000亿元。
   • 国企净资产达61.3万亿元，可通过盘活部分股权增加财政收入。
   • 国有资本经营收入具备较大扩展空间，可用于化解地方隐性债务、补充社保基金。

4. 社会保险基金收入

   • 社保基金收支增速下滑，且存在较大空账缺口。
   • 基本养老保险个人账户空账达1.2万亿元，且未来老龄化加剧，社保基金压力加大。
   • 社保缴费基数存在虚高问题，若按社会平均工资征缴，将增加企业社保负担。
   • 社保基金目前依赖财政补贴，需通过提高省际调剂比例、增加国有资本经营收入等手段增强其自偿能力。

5. 其他财政收入来源

   • 结转结余、预算稳定调节基金等可用于财政支出，但规模有限。
   • 财政存款余额较高，可用于盘活以支持财政支出，但短期内难以大幅释放。

二、财政支出压缩空间有限

1. 中央财政支出

   • 中央财政支出主要用于国防、国债还本付息、教育、环保等，压缩空间不大。
   • 未来教育、环保等基本公共服务事权可能进一步上划至中央。

2. 地方财政支出

   • 地方财政支出中，教育、社保、城乡社区事务等占比较高，压缩空间有限。
   • 一般公共服务支出占比从8.8%压缩至8.5%可节约约0.5万亿。
   • 城乡社区和交通运输支出占比从17.36%下降至17%，可节约约0.6万亿。
   • 地方政府隐性债务压力大，对社保基金的补贴持续增加，需通过财政收入改革来缓解。

三、减税降费空间测算

1. 中短期减税降费空间

   • 短期内通过财政收入开源、支出节流和适度增加财政赤字，预计可腾挪约1万亿的减税降费空间。
   • 若财政赤字率提高和财政存款适度盘活，该空间可能进一步扩大。

2. 中长期减税降费空间

   • 若国企利润上缴比例提高至25%，并推进混合所有制改革，可增加约1-1.5万亿的减税降费空间。
   • 房地产税的开征可能成为地方政府的重要税源，但短期内可能抑制土地市场热度。

3. 增值税减税方案

   • 三种假设方案中，方案1（税率从16%降至13%，10%与6%合并为6%）可减税约23%，预计减税规模为1.48万亿元。
   • 方案2（16%与10%合并为一档）减税约20%，预计减税1.28万亿元。
   • 方案3（16%降至14%，10%降至8%）减税约9.7%，预计减税0.62万亿元。
   • 若配合企业所得税率下调，可进一步降低企业综合税负。

4. 社保费率调整

   • 社保缴费基数虚高问题严重，若按社会平均工资征缴，将显著增加企业负担。
   • 企业社保费率有望下降，但短期内仍需保持平稳过渡，对合规企业相对利好。

四、税改受益群体分析

1. 企业部门

   • 增值税税率下调、社保费率降低、研发费用抵免等政策将减轻企业负担。
   • 税负结构性调整后，中下游行业受益较大，但需多部委协同推进“几家抬”政策。

2. 居民部门

   • 个税起征点提高、专项附加扣除增加，中低收入群体受益。
   • 社保费率调整对居民可支配收入有较大影响，但需权衡社保基金的可持续性。

五、财税体制深层次改革方向

1. 分税制改革

   • 地方财权与事权不匹配，需合理划分中央与地方的财政事权和支出责任。
   • 未来将逐步将环境治理、自然资源保护等事权上划至中央。

2. 财政支出责任划分

   • 2020年前将完成主要领域的财政事权和支出责任划分，形成清晰框架。
   • 专项转移支付占比下降，一般转移支付占比上升，提升地方财政资金使用效率。

总结

我国当前财政体系中，收入增长空间有限，主要依赖国有资本经营收入和社保基金的调整。财政支出方面，压缩空间存在，但受制于地方事权和财权不匹配、社保基金依赖财政补贴等因素，短期内难以大幅削减。因此，中短期内减税降费主要依赖财政赤字的扩大和财政存量资金的盘活，预计可腾挪约1万亿空间。中长期来看，若推进国企改革、提高利润上缴比例、实现社保基金自偿能力增强，有望进一步释放1-1.5万亿的减税降费空间。增值税和社保费率的调整是当前减税降费的重点方向，企业受益最大，居民税负结构性优化，需政策协同推进。