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防范地方政府债务风险----从隐性债务谈起暨城投债相关问题观察系列之三

核心内容概述

本文聚焦于地方政府债务风险防范，重点分析隐性债务的定义、产生原因、现状及政策应对措施，同时对城投债特别是棚改相关城投债进行观察和分析。文章指出，虽然政策已明确限制地方政府隐性债务，但隐性债务仍存在，且在城投债领域表现明显。同时，随着棚改政策调整，政府购买服务融资方式被叫停，城投债融资模式面临转变。

主要观点与关键信息

1. 地方政府债务管理政策演变

• 国发43号文：2014年出台，提出“开正门、堵偏门”的政策方向，明确将政府性债务分为三类（直接偿还、担保、其他），并强调对存量债务进行清理和置换。
• 财政部政策：2015年后地方融资平台举债不属于地方政府债务，但实际中仍快速增长，部分依赖地方政府信用。
• 隐性债务定义：未纳入地方政府债务限额管理，以非政府债券方式举借的、用于公益性项目且需财政性资金偿还的债务。

2. 隐性债务的产生与风险

• 隐性债务来源：
  • 政府购买服务模式：流程简便，易被滥用，形成隐性债务。
  • PPP项目：部分项目被用于融资，产生隐性债务。
  • 平台公司变相举债：部分地级市政府通过融资平台变相融资，导致隐性债务增加。
• 隐性债务风险：若隐性债务转化为政府债务，将进一步扩大地方政府债务风险。
• 典型案例：2018年9月，财政部通报8家金融机构违法向地方政府提供融资，其中7家为信托公司。

3. 棚改融资与隐性债务的关系

• 棚改融资方式：主要包括棚改贷款、棚改债、政府购买服务等。
• 政府购买服务被叫停：2019年棚改计划中，政府购买服务举债方式被住建部等相关部门叫停，以遏制隐性债务。
• 棚改债现状：
  • 截至2018年12月底，存量棚改债628支，债券余额5297.17亿元。
  • 主要由地级市和县级市平台发行，AA级平台占比约80%。
  • 江苏、贵州、湖南、湖北、安徽等省份棚改债规模较大。
• 棚改债政策调整：2018年财政部试点发行棚改专项债，未来棚改融资将更多依赖专项债，而非政府购买服务。

4. 风险提示

• 外部风险：全球黑天鹅事件、美联储加息、全球债市大幅调整。
• 内部风险：国内基本面回暖、通胀压力加大、货币政策超预期调整、流动性紧张、风险偏好提升、城投债置换风险。
• 监管趋严：相关市场政策监管趋严，供需关系可能发生重大变化。

5. 建议与关注重点

• 建议关注：棚改城投债规模及占比较高的省份，如贵州、黑龙江、内蒙古、江苏、浙江、湖南等。
• 未来趋势：城投债融资将逐步向政府债券转移，以降低隐性债务风险。

目录结构总结

1. 政府性债务

• 包含三类债务：直接偿还、担保、其他。
• 财政部通过清理甄别和置换，有效控制了存量债务。

2. 隐性债务

• 定义：未纳入地方政府债务限额管理，依赖非政府债券融资，需财政性资金偿还。
• 产生原因：
  • 政府购买服务模式被滥用。
  • PPP项目融资异化。
  • 融资平台公司变相举债。
• 风险提示：隐性债务可能转化为显性债务，加剧财政负担。

3. 隐性债务不容忽视

• 城投非标违约事件频发，反映隐性债务风险。
• 审计署报告指出部分地区违规举债形成隐性债务。
• 隐性债务规模估计在20-50万亿之间，远超官方数据。

4. 政府严格限制隐性债务

• 政策加强：财政部出台多项文件，严禁借政府购买服务名义违法违规融资。
• 违规举债被严堵：金融机构违规提供融资行为被查处。
• 棚改政策调整：政府购买服务融资被叫停，棚改融资转向政府债券。

关键图表与数据

• 图1：政府平台公司融资运作方式。

• 图2：政府购买棚改服务流程示意图。

• 图3：棚改债行政级别分布。

• 图4：棚改债发行主体评级分布。

• 图5：棚改债债券品种分布。

• 图6：棚改债区域分布。

• 表1：全国政府性债务规模情况。

• 表2：2018年部分城投非标违约事件。

• 表3：部分市县显性债务、隐性债务及比值。

• 表4：《征求意见稿》与《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》对比。

• 表5：棚户区改造贷款业务。

• 表6：各省市棚改债和城投债情况。

分析师简介

• 姓名：水兵
• 学历：武汉大学金融学博士
• 任职单位：国开证券研究部
• 研究领域：固定收益、金融工程
• 承诺：报告数据来自合规公开渠道，分析逻辑基于专业与职业理解，力求独立、客观、公正。

投资评级标准

• 行业投资评级：强于大市（>10%）、中性（-10%~10%）、弱于大市（< -10%）。
• 短期股票投资评级：强烈推荐（>20%）、推荐（10%~20%）、中性（-10%~10%）、回避（< -10%）。
• 长期股票投资评级：A（>20%）、B（-20%~20%）、C（< -20%）。

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