20230411-国盛证券-固定收益点评_以史为鉴_本轮地方债务风险如何处置_14页_650kb

报告摘要

固定收益点评：本轮地方债务风险如何处置

核心内容

近年来，地方收支缺口压力增大，债务风险再次上升，部分地区出现风险事件，引发市场对地方政府债务风险的担忧。地方政府缺乏自身解决债务问题的能力，上级政府的救助前提是了解债务规模及类型，进而明确政府责任范围。自2018年全国性地方政府隐性债务摸底排查以来，已近五年，市场关注是否再次有自上而下的债务化解行为。

主要观点

地方政府债务的根源
地方债务的根源在于财政制度中事权与财权的不匹配。1994年分税制改革将财力向中央集中，但支出责任改革滞后，导致地方政府承担更多公共服务支出，而财政收入有限，从而产生财政收支缺口。
债务化解的权衡
地方政府债务化解过程中，政策往往面临增长与风险之间的权衡。在经济强时期，政策更倾向于控制债务风险；在经济压力上升时，则倾向于通过“开正门”支持增长。2014年43号文提出“开正门、堵偏门，妥善化解存量债务”的原则。
两次主要的债务化解
- 第一轮（2014-2018年）：通过债务审计，明确债务规模，并通过发行地方政府债券置换非政府债券方式的存量债务。2015-2018年共发行12.2万亿置换债。
- 第二轮（2018年后）：中央提出“隐性债务”概念，要求各地政府将隐性债务数据填报至财政部设立的全口径债务监测平台，并通过多种方式化解隐性债务，如特殊再融资债、资产处置等。
中央态度转变
自2017年起，中央明确拒绝为隐性债务兜底，强调“谁家的孩子谁抱”的原则，即地方政府需自行承担债务风险。中央通过强化监管、遏制新增隐性债务、推动融资平台转型等方式，逐步实现权责清晰的财政体制。
本轮债务化解方式
本轮债务化解更倾向于自下而上的方式，包括降低债务成本、优化债务期限、盘活资产、议展期等。各地通过办恳谈、盘资产、议展期等手段缓解债务压力。

关键信息

分税制改革：1994年分税制改革使中央财政收入占比大幅提升，但地方政府支出责任并未相应调整，导致债务风险上升。
43号文与49号文：2014年国务院发布43号文，确立“开正门、堵偏门”的债务化解思路；2016年国务院发布49号文，推进事权与支出责任划分改革。
隐性债务定义：指政府在法定债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还的债务，或由企事业单位举借、地方政府提供担保的债务。
债务化解手段：包括债务置换、资产处置、资金统筹、议展期等。例如，天津通过恳谈会改善城投债融资能力，云南通过组建产业集团盘活资产，贵州通过展期缓解债务压力。
政策趋势：中央坚持“谁家的孩子谁抱”，不再承担地方隐性债务的兜底责任，同时加强对债务的监管，遏制隐性债务增量。