地方政府债务风险管理（风险管理篇）-51页-2mb

地方政府债务风险管理总结

核心内容

地方政府债务风险已成为中国金融风险的重要组成部分，其增长与工业化、城镇化、财政体制及官员考核机制密切相关。2017年中央经济工作会议将防范化解重大风险列为三大攻坚战之一，凸显了地方政府债务风险的重要性。当前，地方政府债务问题不仅体现在债务规模的快速扩张，还表现在举债方式的多样化、债务管理机制的不完善以及债务问责体系的缺失。

主要观点

1. 市场化程度不足：中国市场化改革虽然取得进展，但地方政府预算软约束、对市场的不当干预以及国企预算软约束，导致地方政府债务增长。
2. 工业化与城镇化推动债务增长：工业化带动了大量基础设施建设，城镇化则增加了财政支出压力，尤其是土地出让收入成为地方政府主要资金来源。
3. 财政体制与融资方式：中央与地方的收支划分不均，地方财政依赖土地出让收入，间接融资为主，导致债务结构复杂。
4. 官员考核机制与道德风险：地方政府官员在政绩考核中倾向于过度举债，导致债务增长趋势难以遏制。
5. 债务分类与结构：地方政府债务分为政府债务、政府性债务，其中政府性债务包括或有债务和隐性债务，结构复杂且风险高。
6. 地方政府债券市场发展滞后：债券发行仍带有较强的行政色彩，市场定价机制尚未形成，影响了债务管理的规范性。
7. 债务问责机制不足：现有的债务问责制度尚不完善，未形成有效的终身问责机制，导致债务风险难以控制。
8. 地方政府信用评级体系不健全：信用评级机构数量少、评级框架不完善、信息披露不充分，影响了地方政府债券的市场接受度。
9. 债务管理改革方向：包括债务限额管理、债券置换、剥离融资平台政府职能、规范PPP项目融资、推广专项债券和资产证券化、建立风险预警和处置机制等。

关键信息

一、地方政府债务的源与流

• 市场化：地方政府预算软约束、对市场的不当干预和国企预算软约束是债务增长的重要原因。
• 工业化：地方政府通过设立工业园区推动工业化，导致大量基础设施融资依赖债务。
• 城镇化：城镇化带来财政投入增加，土地出让收入成为主要资金来源，债务风险随之上升。
• 融资体制：以银行贷款为主的间接融资体系，与政府巨大的投资需求相结合，形成政府债务。
• 官员考核机制：官员晋升机制导致地方政府为追求政绩而过度举债，形成道德风险。

二、地方政府债务结构现状

• 债务分类：政府债务（一类债务）、政府性债务（包括或有债务和隐性债务）。
• 债务规模：截至2014年底，地方政府性债务余额达24万亿元，其中一类债务15.4万亿元，二类债务2.67万亿元，三类债务4.34万亿元。
• 债券发行：2017年地方政府债券发行总额达43464.3亿元，其中一般债券23596亿元，专项债券19662亿元。
• 债务期限结构：以5年期和7年期债券为主，占比分别为33.90%和27.46%。

三、地方政府债务管理中存在的问题

• 道德风险：地方政府存在违规举债、承诺以财政资金偿还债务等行为，导致债务规模虚增。
• 问责机制不健全：缺乏有效的债务问责机制，未形成全面的终身问责制度。
• 人大监督不足：地方政府债务的监督信息不透明，难以实现有效监督。
• 隐性债务问题：养老金、生态环保修复等隐性债务逐步显性化，增加财政负担。
• 信用评级市场不成熟：缺乏完善的信用评级框架和透明的信息披露机制，影响投资者信心。

四、地方政府债务风险管理改革

• 债务限额管理：2015年起，地方政府债务实行限额管理，控制债务规模。
• 债券置换：通过发行地方政府债券置换存量债务，降低融资成本。
• 规范举债行为：加强合规性审查，禁止违规变相举债行为，如PPP、政府购买服务等。
• 剥离融资平台政府职能：推动融资平台市场化转型，减少政府债务依赖。
• 扩大专项债券品种：推广土地储备、收费公路等专项债券，推动项目收益与债务匹配。
• 资产证券化：推广PPP项目资产证券化，实现风险隔离，减少隐性债务。
• 建立风险预警与处置机制：制定债务风险预警和应急处置预案，对高风险地区进行分类管理。

结论

地方政府债务管理面临多重挑战，包括制度不完善、道德风险、问责机制缺失、融资方式多样、信用评级体系不健全等。为有效控制债务风险，需从制度建设、行为规范、市场机制等方面进行改革，推动地方政府债务管理向市场化、透明化、规范化的方向发展。