> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 地方政府债务面观总结 ## 核心内容概述 本报告分析了我国地方政府债务的分类、规模、风险和管控政策演变。通过对债务类型和规模的估算，结合地区差异和政策周期性变化，揭示了地方政府债务管理中存在的“一收就死、一放就乱”的困境，并探讨了如何有效管控地方政府债务以降低系统性风险。 --- ## 地方政府债务分类 地方政府债务根据是否负有偿还责任和管理方式的不同，分为四类： 1. **直接债务（负有偿还责任）** - **预算内债务**：地方政府债券，分为一般债券和专项债券，按资金用途分为新增债券和置换债券。 - **预算外债务**：不纳入政府预算，但可能由政府承担偿还责任或担保责任。 2. **或有债务（负有担保或救助责任）** - **预算内债务**：无或有债务。 - **预算外债务**：包括贷款、信托、BT、企业债券、应付款项、PPP、政府基金等。 --- ## 地方政府债务规模估计 ### 资金投向法 - 2018年中，通过资金投向估算地方政府债务规模为 **41.6万亿元**。 - 其中，预算内债务（地方政府债）为 **16万亿元**，预算外债务为 **25.6万亿元**。 - 预算外债务包含政府负有偿还责任、担保责任及救助责任的债务。 ### 融资方式法 - 通过融资方式估算地方政府债务规模为 **45.5万亿元**。 - 与资金投向法结果相近，显示地方政府债务总规模在 **40万亿元以上**。 ### 小结 - 两种方法估算的债务规模相近，2018年中分别为 **41.6万亿元** 和 **45.5万亿元**。 - 预算内债务（地方政府债）为 **16万亿元**，预算外债务为 **25-30万亿元**。 - 若按债务置换比例估算，再进行一次债务置换规模可能在 **10-15万亿元** 左右。 --- ## 地方政府债务风险分析 ### 总体风险 - 截至2018年中，我国政府债务（含中央政府债）占GDP的比例为 **65.7%**，略高于60%的红线。 - 与发达国家相比，该比例相对较低，且2018年上半年政府杠杆率首次出现下降，显示债务扩张受到有效抑制。 ### 地区差异 - **中西部地区** 债务风险较高，如贵州、青海、甘肃、重庆、云南等地，政府债务占GDP比例超过 **80%**，其中贵州甚至超过 **100%**。 - **东部发达地区** 债务负担较轻，如广东、北京、江苏、上海等地，政府债务占GDP比例较低，融资能力较强。 ### 风险成因 - 债务负担与融资能力不匹配，导致部分地区风险加剧，同时限制了债务扩张能力。 --- ## 地方政府债务管控政策演变 ### 43号文（2014年）前 - 地方政府高度依赖非预算内融资方式，如银行贷款、信托、BT等。 - 地方融资平台成为主要融资渠道，债务规模迅速扩张。 ### 43号文（2014年）后 - **政策目标**：开正门、堵偏门、逐步化解存量债务。 - **主要措施**： - 地方政府债务纳入预算管理，实行限额管理。 - 限制融资平台政府融资职能，规范地方政府举债融资行为。 - 引入债务置换机制，将部分存量债务转化为地方政府债券。 ### 政策回摆期（2015-2016年） - 由于经济下行压力，政策在不违背43号文原则下有所松动。 - PPP等新型融资模式快速发展，但存在“明股实债”等不规范操作，加剧了债务风险。 ### 管控再度强化期（2017年至今） - 2017年，中央政府将债务管控作为经济工作的重点。 - **主要政策文件**： - 50号文：明确融资平台公司不承担政府融资职能，限制地方政府变相举债。 - 87号文：规范政府购买服务，禁止用于工程建设。 - 1358号文：要求企业债券发行时与政府信用严格隔离。 - 92号文：清理不规范PPP项目，控制政府付费类项目。 - 192号文：限制央企参与PPP项目的规模。 - 194号文：禁止将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。 - 23号文：加强金融机构监管，禁止为地方政府提供任何形式的融资。 - 706号文：强调“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。 --- ## 关键信息总结 - 地方政府债务主要分为 **直接债务** 和 **或有债务**，再按预算内、预算外划分为四类。 - 债务规模估算显示，截至2018年中，地方政府债务总规模在 **40万亿元以上**。 - 地方政府债务风险总体可控，但 **地区差异显著**，中西部地区风险较高。 - 债务管控呈现明显的 **周期性特征**，与经济周期互为因果。 - 2017年至今，债务管控再度强化，出台多项政策限制不规范融资行为，防范系统性风险。 --- ## 主要观点 1. **地方政府债务管理复杂**，需区分直接债务与或有债务，以及预算内与预算外债务。 2. **债务规模持续增长**，但总体可控，尤其在2018年上半年出现杠杆率下降趋势。 3. **地区差异显著**，中西部地区债务风险较高，而东部地区融资能力强但债务比例低。 4. **政策周期性特征明显**，在经济下行时放松管控，经济回升时强化监管，形成“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的恶性循环。 5. **管控政策逐步完善**，2017年至今，政策更加严格，限制了不规范融资行为，加强了债务风险防控。 --- ## 附录：重要政策文件及内容 | 时间 | 政策 | 出台部门 | 具体内容 | |------------|------|----------------|----------| | 2017年5月 | 50号文 | 财政部等六部委 | 明确融资平台不承担政府融资职能，限制地方政府变相举债 | | 2017年7月 | 87号文 | 财政部 | 规范政府购买服务，禁止用于工程建设 | | 2017年8月 | 1358号文 | 发改委 | 企业债券发行与政府信用隔离，严禁提供不规范担保 | | 2017年11月 | 92号文 | 财政部 | 清理不规范PPP项目，审慎开展政府付费类项目 | | 2017年11月 | 192号文 | 国资委 | 限制央企参与PPP项目的规模 | | 2018年2月 | 194号文 | 发改委与财政部 | 禁止将公益性资产计入申报企业资产 | | 2018年3月 | 23号文 | 财政部 | 加强金融机构监管，禁止为地方政府提供任何形式的融资 | | 2018年5月 | 706号文 | 发改委与财政部 | 严禁企业接受地方政府担保，强调“谁借谁还” | --- ## 数据来源 - 数据来源：Wind，西南证券整理 - 债务分类：基于审计署《全国政府性债务审计结果》 - 债务规模估算：基于基建投资资金来源和融资工具变化 - 政策文件：2017年至今的债务管控相关文件