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深度解析地方政府债务

核心内容概述

本文由联讯证券分析师李奇霖撰写，聚焦于中国地方政府债务的形成、分类、规模与风险分析。通过梳理政策演变、统计口径及测算方法，对地方政府债务的整体规模和风险进行评估，并提出相应的政策建议，以期为相关方提供参考。

主要观点

• 地方政府债务复杂性：地方政府债务的规模较高且结构复杂，是政府杠杆的主要来源。与中央债务相比，其统计口径和范围存在争议，但规模已成为共识。
• 隐性债务成主要风险点：隐性债务是指地方政府虽不直接承担，但可能需要兜底的债务形式，包括对城投平台的隐性担保、非债券形式的融资、以及不符合规范的PPP和政府购买服务等。
• 债务风险可控但存在隐患：总体来看，地方政府债务规模与风险在可控范围内，但存在结构性风险、债务期限错配和财政风险扩散等问题。
• 政策监管与治理：2014年43号文和2017年50号文为地方政府债务治理奠定了基础，2018年23号文进一步强化了对金融机构的监管，遏制隐性债务增长。

关键信息

一、地方政府债务的形成与演变

1. 分税制改革背景：1994年分税制改革导致财权上收，事权下放，地方政府为维持发展开始举债。
2. 城投平台的兴起：1992年上海率先设立城投平台，随后在全国推广，成为地方政府融资的重要工具。
3. 政策演变：
   • 2014年43号文：明确地方政府债券为唯一合法融资渠道，限制隐性担保。
   • 2017年50号文：进一步规范城投平台，禁止政府购买服务与PPP项目中的违规承诺。
   • 2018年23号文：加强对金融机构的监管，防止违规融资。

二、地方政府债务的分类与统计口径

1. 传统分类：
   • 显性债务：由地方政府直接承担，纳入预算管理。
   • 或有债务：包括隐性担保、或有救助等，由地方政府可能承担。
2. 隐性债务与显性债务的区分：
   • 显性债务：2018年末存量为18.3万亿。
   • 隐性债务：通过多种测算方法估算，约为37万亿。

三、地方政府债务规模与压力测算

1. 测算方法：
   • 资金运用法：估算隐性债务规模，结果约为37万亿。
   • 资金来源法：估算隐性债务规模，约为20-30万亿。
   • 举债主体法：估算隐性债务规模，约为37万亿。
2. 债务率与到期率：
   • 全国显性债务率为70%，全口径债务率为216%，折算后为90%。
   • 各省隐性债务到期率普遍在50%以上，只有两个省份低于50%。

四、政策建议

1. 全面检测与去化：建立全口径债务衡量体系，遏制隐性债务增量，逐步去化债务存量。
2. 加强金融监管：防止金融机构违规为城投平台输血，避免隐性债务规模扩大。
3. 理顺财税事权：优化中央与地方财政关系，提高地方财政与支出的匹配度。
4. 强化审计与问责：硬化预算体系，淡化GDP考核，树立正确的政绩观。

风险提示

• 地方政府债务规模超预期
• 政策变化超预期

数据来源

• 联讯证券、wind、《2018年中国金融稳定报告》、IMF等

结论

地方政府债务规模与风险整体可控，但存在结构性局部风险、债务期限错配风险及财政风险扩散的隐患。需通过全面监管、债务结构调整及财政体制改革等手段，实现债务风险的系统性治理。