新世纪评级-我国地方政府债务风险分析-2019.1-17页_630kb

我国地方政府债务风险分析总结

核心内容概述

我国地方政府债务风险在经济发展过程中逐步显现，但目前整体处于可控范围。随着政策监管的加强和债务管理机制的完善，地方政府债务规模扩张趋势有所减缓，杠杆率逐步下降。然而，债务风险在区域分布上仍存在显著差异，部分省份隐性债务问题突出，需引起高度重视。

主要观点与关键信息

地方政府债务现状

• 债务扩张原因：地方政府债务增长源于财政管理体制、行政管理机制及投融资机制的不匹配，尤其是分税制改革后，地方财政收入占比下降，而支出需求上升，导致资金压力增大。

• 债务总量情况：

  • 截至2014年底，地方政府债务总量为24万亿元，其中显性债务为15.4万亿元，隐性债务为8.6万亿元。
  • 2015年起，地方政府债务只能通过发行地方政府债券进行融资，地方融资平台新增债务不再计入地方政府债务。
  • 截至2018年5月末，非政府债券形式的存量债务已减少至10234亿元，预计8月底前完成置换。

• 杠杆率及国际比较：

  • 截至2017年末，中国政府总负债率为36.2%，低于欧盟60%的警戒线。
  • 地方政府负债率在2017年达到峰值，其中贵州省负债率最高，西藏最低。
  • 从全球来看，我国政府杠杆率低于发达国家，但高于部分新兴市场国家，且存在潜在风险。

地方政府隐性债务风险

• 违法违规举债担保：

  • 地方政府及其部门不得为任何单位和个人提供担保，但现实中仍存在违规行为。
  • 案例包括财政部门出具承诺函、政府购买服务变相融资、利用国企融资等方式。
  • 财政部已对多个省份的违规行为进行问责，并扣减其新增债券额度。

• PPP违规操作：

  • PPP模式在2014年后迅速发展，但部分项目存在名股实债、政府承诺回购、支出责任超限等问题。
  • 财政部已发布92号文，清理不符合规范的PPP项目，推动其法制化进程。

• 政府购买服务变相融资：

  • 政府购买服务被用于基建工程融资，违反了“先预算后购买”的原则。
  • 2017年87号文明确禁止将建设工程纳入政府购买服务范围，防止隐性债务增加。

城投债务风险：刚兑可能打破

• 城投债变化：

  • 城投债发行放缓，提前兑付增加，2018年为偿付高峰年。
  • 城投企业将逐步实现商业化，但部分平台仍受限，融资能力有限。
  • 随着债务置换完成，城投企业偿债压力可能上升，违约风险需警惕。

• 平台退出机制：

  • 地方融资平台分为“平台管理类”和“退出为一般公司类”，后者可商业化融资。
  • 退出需满足资产负债率<70%、公司治理结构完善等条件，目前仅有2581家平台退出，剩余近9000家仍受严格监管。

政府债务监管发展

• 监管逐步强化：

  • 2018年财政部23号文首次明确限制国有金融机构为地方政府融资。
  • 严禁在债券募集说明书中披露地方政府信用支持信息，强调地方国企独立承担债务。
  • 信用评级机构不得将企业信用与地方政府信用挂钩。

• 财政体制与投融资机制改革：

  • 分税制改革后，中央与地方财权事权不匹配，导致地方政府融资压力。
  • 当前改革重点在于推进基本公共服务领域事权和支出责任划分，缓解地方政府负担。
  • 投融资体制改革强调企业主导、政府引导，创新机制、畅通渠道，强化事中事后监管。

总结

我国地方政府债务风险虽有上升趋势，但总体可控。随着债务置换完成、监管政策强化以及财政和投融资体制的改革，地方政府债务风险有望逐步降低。然而，隐性债务、区域不均衡、PPP违规及城投平台融资受限等问题仍需持续关注和治理。未来，政府将通过制度完善和机制创新，进一步规范债务管理，提升财政透明度与可持续性。