2018-地方政府债务系列报告之一_地方政府债务面面观_22页-2mb

报告摘要

地方政府债务面观总结

核心内容

本报告全面分析了我国地方政府债务的分类、规模、风险及管控政策演变，旨在为地方政府债务改革提供参考。报告指出，地方政府债务管理存在周期性困境，即“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”，与经济周期互为因果。

主要观点

地方政府债务分类：
- 地方政府债务分为直接债务（负有偿还责任）和或有债务（负有担保或救助责任）。
- 根据是否纳入政府预算，进一步划分为预算内债务和预算外债务，形成四类债务结构。
- 预算内债务包括一般债券和专项债券，分别以一般公共预算收入和政府性基金或专项收入为偿还来源。
- 预算外债务形式多样，包括贷款、信托、BT、企业债券、应付款项、PPP、政府基金等。
地方政府债务规模：
- 通过资金投向和融资方式两种方法估算，2018年中地方政府债务规模约为41.6万亿元至45.5万亿元，总体在40万亿元以上。
- 其中预算内债务为16万亿元，预算外债务为25-30万亿元。
- 若债务置换比例与总债务规模相同，预计再置换规模在10-15万亿元左右。
地方政府债务风险：
- 总体可控，但地区差异显著。
- 截至2018年中，我国政府债务占GDP比例为65.7%，虽略高于60%的红线，但仍显著低于发达国家的水平。
- 中西部地区如贵州、青海、甘肃、重庆、云南等地政府债务占GDP比例超过80%，部分甚至超过100%，风险较高。
- 东部发达地区如广东、北京、江苏、上海等地政府债务占GDP比例较低，融资能力强。
债务管控政策演变：
- 自2008年“四万亿计划”以来，地方政府债务管控呈现明显的周期性特征。
- 在经济下行时，政府倾向于放松管控，允许债务扩张以稳增长；在经济企稳后，政府则强化管控以防控风险。
- 2014年43号文是重要的分水岭，确立了预算内债务的限额管理机制，逐步化解存量债务，通过债务置换优化债务结构。
- 2017年以来，债务管控再度强化，通过多项政策限制隐性债务，规范融资行为，如禁止以借贷资金出资设立基金、明股实债等。

关键信息

债务规模估算：
- 2018年中，地方政府债务规模约为41.6万亿元至45.5万亿元。
- 2014年之前，地方政府债务规模受限，融资方式多为预算外。
- 2014年后，通过债务置换，预算外债务规模基本稳定。
债务扩张与经济周期关系：
- 在经济下行期，地方政府债务扩张以刺激经济，如2009年、2012年、2015-2016年。
- 经济回升后，政府强化管控，导致基建投资增速放缓，经济进入下行周期。
债务风险地区差异：
- 中西部地区债务负担重，风险高；东部地区融资能力强，债务风险较低。
- 预算内债务扩张空间不均衡，东部地区空间较大但意愿不足，中西部地区空间小但融资意愿强。
管控政策变化：
- 2014年43号文确立了地方政府债务的限额管理机制。
- 2017年以来，政策再度强化，重点在于规范融资行为、遏制隐性债务和加强监管。
- 多项政策如50号文、87号文、1358号文、92号文、192号文、194号文、23号文、706号文等，共同构成了当前的债务管控框架。

结构清晰要点

1. 地方政府债务分类

直接债务：地方政府负有偿还责任的债务。
或有债务：地方政府负有担保或救助责任的债务。
预算内债务：纳入政府预算管理，如地方政府债券。
预算外债务：未纳入预算，形式多样，如银行贷款、信托、BT等。

2. 地方政府债务规模估算

资金投向估算：2018年中地方政府债务约为41.6万亿元。
融资方式估算：2018年中地方政府债务约为45.5万亿元。
债务置换：预计再进行一次债务置换规模在10-15万亿元左右。

3. 地方政府债务风险

总体可控，但地区差异显著。
中西部地区如贵州、青海、甘肃、重庆、云南等地债务占GDP比例超过80%，部分超过100%。
东部地区如广东、北京、江苏、上海等地债务占GDP比例较低，风险可控。

4. 地方政府债务管控政策演变

后“四万亿计划”时期（2010-2011年）：政策开始强化，规范融资平台，推动债务审计。
“43号文”时期（2014年）：确立地方政府债务限额管理，推动债务置换，减少隐性债务。
政策回摆期（2015-2016年）：在稳增长压力下，政策有所放松，但监管仍加强。
管控再度强化期（2017年至今）：强化债务管理，规范融资行为，禁止隐性债务，加强金融机构监管。

总结

地方政府债务总体可控，但存在明显的地区差异。在经济周期影响下，债务管控政策呈现“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的恶性循环。未来改革应从厘清债务类型、规模和政策路径入手，以实现债务的合理控制与有效管理。

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