宏观专题报告：PPP监管趋严，引导真股权、规范化发展-20171128-东北证券-10页

证券研究报告总结：PPP监管趋严，引导真股权、规范化发展

核心内容

本报告分析了2017年11月财政部与国资委发布的两份重要政策文件，对PPP（政府和社会资本合作）模式进行监管强化，旨在遏制隐性债务风险，推动PPP项目向“真股权”和规范化方向发展。同时，报告还探讨了资管新政对PPP业务和地方产业基金的间接影响。

主要观点

• 监管趋严：2017年前三季度PPP项目库进出比显著下降，表明监管力度加大，主要针对名股实债、违规担保、缺乏运营内容等不规范行为。
• 财政部92号文：重点在于规范地方财政部门行为，防止PPP异化为新的融资平台，强调财政风险控制，提出具体违规清退标准，并设定完成时限和惩罚措施。
• 国资委192号文：针对央企PPP业务，强调防表外、降杠杆，通过总量控制、项目准入、会计核算等措施，防止央企过度金融化。
• 资管新政：对地方产业基金和PPP业务没有直接新增影响，但可能间接规范资金提供方行为，限制杠杆率和投资集中度。

关键信息

一、监管背景与趋势

• PPP模式在近年来快速发展，但存在泛化滥用、隐性债务风险上升等问题。
• 财政部和国资委相继出台政策，强化对PPP项目的监管，以防止其异化为融资平台。
• 2017年11月前，PPP项目库进出比分别为8.66、7.21、2.05，显示监管趋严趋势。

二、财政部92号文要点

• 目标：防止PPP异化为融资平台，遏制隐性债务风险增量。

• 措施：

  • 限增量、查存量，对入库项目进行规范清理。
  • 明确违规清退标准（7条23类）。
  • 建立责任主体分工，包括省级、市县级财政部门及财政部PPP中心。
  • 设定完成时限为2018年3月31日。
  • 惩罚措施包括整改不到位的暂停新项目入库。

• 新项目入库标准：

  • 不适宜采用PPP模式、前期准备不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。
  • 政府付费或可行性缺口补助需连续、平滑支付，避免财政支出压力集中。
  • 项目建设成本需与绩效考核挂钩，占比超过30%。

三、国资委192号文要点

• 目标：严控央企PPP业务总量，防止表外业务风险和债务风险上升。

• 违规情形：

  • “财政化”：央企参与低回报、无保障的PPP项目。
  • “金融机构化”：央企利用融资优势，脱离主业，充当融资平台。
  • “业务出表”：央企通过PPP项目隐藏负债或虚增资产。

• 规范措施：

  • 顶层设计：PPP审批权上收至集团总部，建立全流程管理体系。
  • 项目准入：限制非主业领域投资，禁止参与不具备经济性的项目。
  • 总量控制：累计净投资不得超过合并净资产的50%。
  • 责任追究：实行重大决策终身责任追究制度，全面梳理存量项目。

四、资管新政对PPP的影响

• 直接影响：资管新政未对地方产业基金和PPP业务提出直接限制。
• 间接影响：
  • 限制公募银行理财投非上市股权项目，但门槛未高于银监会2016年征求意见稿。
  • 对私募股权基金影响有限，因已有相关分类规定。
  • 规范资金提供方行为，对PPP项目上游融资形成约束。

结构与执行机制

1. 责任主体与分工

• 省级财政部门：项目库管理主体，统一部署辖区内清理工作。
• 市、区、县财政部门：具体执行清理任务。
• 财政部PPP中心：负责示范项目核查，对地方项目库管理提供指导。

2. 工作机制

• 专项工作组：省级财政部门需成立专项工作组，制定工作方案。
• 政策宣传：加强政策宣传与舆论引导，重要情况及时上报财政部。
• 时间要求：清理工作需在2018年3月31日前完成，逾期未完成整改的地区将暂停新项目入库。

结论

财政部与国资委的政策文件表明，PPP模式正从“规模扩张”转向“质量提升”，监管态度更加坚定。通过规范项目库管理、严控央企参与规模、明确责任追究机制，旨在引导PPP项目向“真股权”模式发展，降低财政与债务风险。资管新政虽未直接限制PPP业务，但其对上游资金提供方的规范可能带来一定间接影响，未来需进一步观察正式文件的实施效果。