近期多部委发文规范PPP点评：风往哪里吹？-20171128-招商证券-10页-1mb

2017年PPP规范政策分析总结

核心内容

2017年11月，财政部和国资委分别发布政策文件，对PPP项目库管理及央企PPP业务风险管控进行规范，旨在防范地方政府隐性债务和企业杠杆率上升带来的金融风险，推动PPP模式回归其公共服务和基础设施建设的本源。

主要观点

一、财政部规范PPP项目库管理

1. 分类管理项目库
   财政部将PPP项目分为项目储备清单和项目管理库，分别对应识别阶段和准备、采购、执行、移交阶段，实现全生命周期管理。

2. 严格新项目入库标准
   新项目需满足以下条件方可入库：

   • 适宜采用PPP模式，涉及公共服务领域；
   • 已完成物有所值评价和财政承受能力论证；
   • 建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

3. 清理已入库项目
   对于存在以下问题的已入库项目，将被清退：

   • 不适宜采用PPP模式；
   • 前期准备不充分；
   • 未按规定开展“两个论证”；
   • 项目无实质性进展或财政承受能力超限；
   • 社会资本为未转型融资平台或存在资本金违规；
   • 存在政府兜底或回购、承诺固定收益回报、为项目债务提供担保等行为；
   • 未按规定进行信息公开。

4. 影响分析

   • 可行性缺口补助与政府付费类项目占管理库的83.7%，新规未将其纳入清理范围，以避免对存量项目造成过大影响；
   • 92号文实施后，预计会有更多项目退出PPP库，推动项目质量提升。

二、国资委加强央企PPP业务风险管控

1. 统一审批与全过程管控
   央企PPP业务由集团总部统一审批，集团需建立健全全过程管控体系，涵盖预算、决策、实施、评价和责任追究。

2. 严格准入条件与投资回报率

   • 央企需评估合作方履约能力，优先选择通过财政和发改委审核的项目；
   • 投资回报率原则上不应低于企业相同或相近期限的债务融资成本；
   • 不得参与付费来源缺乏保障的项目。

3. 严控规模与资产负债率

   • 累计对PPP项目的净投资不得超过集团合并净资产的50%；
   • 不得因PPP业务推高资产负债率；
   • 资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。

4. 规范资金来源与会计核算

   • 不得引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额；
   • 规范PPP项目的会计核算，明确合并范围，严防表外业务风险；
   • 要求足额计提资产减值准备，强化责任追究机制。

5. 影响分析

   • 央企是PPP市场的主要社会资本方，占成交金额的52.36%；
   • 192号文对央企PPP业务的规范将对存量和新增项目产生重要影响。

三、规范PPP的政策导向

1. 政策目标
   规范PPP项目库和加强央企PPP风险管控，均是为了实现去杠杆、防风险的目标，符合2017年全国金融工作会议精神。

2. 防范地方政府隐性债务
   不规范的PPP操作如政府兜底、承诺固定收益回报、债务担保等，将增加地方政府隐性负债。

3. 控制企业杠杆率
   企业过度依赖政府承诺或“明股实债”方式融资，将导致资产负债率上升，与“国有企业降杠杆”政策相违背。

4. 基建投资方式转变
   未来基建投资将减少依赖地方债务和企业杠杆，转向更合规、更可持续的方式，以实现稳增长目标。

关键信息

• PPP项目库管理：截至2017年9月末，全国入库项目14,220个，总投资额17.8万亿元，其中管理库项目6,778个，投资额10.1万亿元。
• 清理重点：项目无实质性进展、财政承受能力超限、社会资本为未转型融资平台、资本金违规、政府兜底等。
• 央企PPP管控：投资回报率不低于债务融资成本，净投资不超过集团净资产的50%，资产负债率不得高于85%。
• 政策影响：PPP项目数量和投资额可能下降，基建投资方式将更加规范，以避免系统性金融风险。

结论

2017年PPP政策的出台，标志着PPP模式从粗放扩张转向规范化、精细化管理。政策强调了风险防控、去杠杆、防隐性债务，推动PPP回归公共服务和基础设施建设的本源，促进其可持续发展。