【粤开宏观】专项债全面回顾：结构特征、利弊分析与应对-20230921-粤开证券-22页_591kb

专项债全面回顾：结构特征、利弊分析与应对

核心内容

本报告系统梳理了我国地方政府专项债的发展历程、存量结构、发行特征、作用与问题，并提出了短期与中长期的优化建议。专项债作为财政政策的重要工具，在稳增长、防风险和惠民生方面发挥了积极作用，但也面临资金使用效率低下、收益不足、使用不规范等问题。

主要观点

• 专项债自2015年起逐步成为地方政府融资的重要渠道，其发展经历了“债务资金”向“项目资本金”的关键转变。
• 专项债的发行规模持续扩大，成为财政逆周期调节的重要手段，但也导致部分地区偿债压力上升。
• 专项债的使用中存在“重发行、轻管理”的问题，资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题频发。
• 需要优化专项债发行使用机制，强化绩效管理，推动专项债回归其本源功能。

关键信息

一、专项债发展历程

1. 起步阶段（2015-2016年）

   • 专项债始于地方政府债务置换，是“开前门、堵后门”政策的产物。
   • 2015年新增专项债额度为1000亿元，主要用于有一定收益的公共项目。

2. 扩大阶段（2017-2019年）

   • 专项债支持土地开发与棚改，成为推动房地产去库存的重要工具。
   • 2018年新增棚改专项债，土地储备和棚改专项债发行量占比超60%。

3. 转型阶段（2019年至今）

   • 土地储备类专项债被叫停，专项债重点用于基建项目。
   • 2019年以后，专项债逐步转向高质量发展，鼓励用作项目资本金，提升撬动效应。

二、专项债的存量结构与发行特征

三大存量特征

1. 债务余额

   • 东部经济大省专项债余额高，如广东、山东、江苏、福建等，占比均超过60%。
   • 西部省份专项债余额较低，如西藏、青海、宁夏等，专项债占比不足30%。

2. 债务限额

   • 上海、江苏、北京专项债结存限额空间较大，分别为1438亿元、839亿元、692亿元。
   • 湖南专项债限额全部用尽，结存限额为0。

3. 偿债压力

   • 2022年，全国有26个省份专项偿债率超过20%，其中天津、黑龙江、云南等省份偿债率最高，分别达153.4%、118.5%、88.1%。
   • 房地产销售和投资下滑，土地出让收入减少，加剧了专项债偿债压力。

五大发行特征

1. 发行节奏

   • 专项债发行节奏逐步加快，2023年8月发行规模创年内新高，前8个月发行进度达81.5%。

2. 区域结构

   • 专项债主要向经济发达、项目储备充足、实施条件充分的地区倾斜，如广东、山东、四川。
   • 西部省份因财力和项目储备不足，专项债发行规模较少。

3. 投向结构

   • 专项债投向多元化，主要集中在市政和产业园区基础设施、交通、能源、生态环保等领域。
   • 2023年1-8月，市政和产业园区基础设施为第一大投向，占比31.5%。

4. 期限结构

   • 专项债期限逐步拉长，10年期以上发行量占比超过70%。
   • 30年期专项债发行量占比达17.7%，接近2022年全年水平。

5. 用作项目资本金

   • 专项债用作资本金的规模逐年上升，但占比仍较低。
   • 2023年1-8月，全国仅有8.2%的新增专项债用于资本金，部分省份甚至为0。

三、专项债的作用与存在问题

作用

1. 稳增长

   • 专项债扩大基建投资，优化供给结构，推动高质量发展。
   • 2022年专项债拉动基建投资增速大幅提升，成为稳定总需求的重要工具。

2. 防风险

   • 专项债有助于减少隐性债务融资，支持中小银行补充资本金，防范金融风险。
   • 2020年起，专项债用于支持中小银行资本金补充，已发行48支专项债，累计金额达4253亿元。

3. 惠民生

   • 专项债支持教育、医疗、养老等民生领域，缓解地方资源紧张。
   • 2021年起，保障性安居工程纳入重点支持范围，尤其城镇老旧小区改造。

存在的问题

1. 资金使用效率低下

   • 项目收益与融资自求平衡机制未能有效落实，部分项目收益不足。
   • 审计发现，20个地区通过虚报收入、低估成本等方式包装项目，发行专项债198.21亿元。

2. 资金长期闲置

   • 部分项目因论证不足、设计不合理等原因导致资金长期未使用。
   • 审计显示，部分省份专项债资金结存超过1年，甚至超过2年。

3. 资金使用不规范

   • 专项债资金被违规用于经常性支出、发放工资、购买理财产品等。
   • 审计发现，47个地区挪用157.98亿元，5个地区虚报支出进度。

四、应对建议

1. 短期建议

   • 加快专项债发行进度，尽快形成实物工作量，避免资金闲置。
   • 强化专项债资金使用的监督与管理，确保资金有效投入项目。

2. 中长期建议

   • 实施“储备项目决定专项债规模”的机制，提升项目质量与收益预期。
   • 打破赤字率3%的警戒线观念，适度扩大赤字，减少对专项债的依赖。
   • 加强绩效管理与项目信息公开，对违规行为进行问责。
   • 优化专项债投向结构，聚焦高质量发展领域，如新能源、新基建等。
   • 提高专项债用作项目资本金的比例，发挥其杠杆效应。

风险提示

• 财政政策力度不及预期。
• 专项债到形成实物投资存在滞后。

结论

专项债在支持地方经济发展、稳定投资、防范风险等方面发挥了重要作用，但其使用过程中也暴露出一系列问题，包括资金使用效率低、收益不足、使用不规范等。为确保专项债发挥更大作用并防范风险，需优化发行机制、强化监管、提升项目质量，并推动其回归“以项目收益偿还”的初衷。