【粤开宏观】专项债的前世今生与未来（2015—2025年）：发展历程、新问题与新对策_24页_1mb

粤开证券专项债发展与问题分析总结

核心内容

粤开证券发布的报告《【粤开宏观】专项债的前世今生与未来（2015—2025年）：发展历程、新问题与新对策》系统梳理了专项债自2015年发行以来的发展历程、使用特征、积极作用及存在的问题，并提出了相应的改进建议。

主要观点

专项债发展历程

1. 诞生与探索阶段（2015—2018年）：专项债作为地方政府债务管理的重要工具开始试点，主要以置换债为主，用于缓解地方债务压力。
2. 创新与扩大阶段（2019—2021年）：专项债成为稳投资稳经济的重要抓手，新增额度迅速扩大，用于交通、能源、民生等领域，并允许用作重大项目资本金。
3. 转型与规范阶段（2022—2024年）：专项债实行穿透式监管，推动资金使用效率提升，强化绩效管理。
4. 优化与完善阶段（2024年底以来）：实行“负面清单”管理，重启土地储备专项债，提高资本金比例至30%，并试点“自审自发”机制，提升效率。

专项债总体特征

1. 用途多元化：专项债用于新增项目建设、置换隐性债务和偿还到期债务。
2. 投向范围扩大：2025年将重启土地储备专项债，投向领域从7大扩展至10大，后进一步拓展至22个。
3. 资本金比例提升：2024年专项债用于项目资本金的比例提高至30%，有助于解决资本金不足问题。
4. 债务余额占比上升：截至2024年底，专项债务占地方政府债务总额的64.9%，但土地出让收入下降导致偿债压力上升。
5. 项目申报与管理问题突出：存在重数量轻质量、资金挪用、运营不佳等问题，影响资金使用效率。

专项债积极作用

1. 扩投资：专项债带动了大量基建项目投资，2019—2024年累计投资项目12.9万个，总投资额达158.2万亿元。
2. 补短板：专项债用于农林水利、生态环保、民生服务等领域，推动社会事业发展。
3. 防风险：通过“开前门、堵后门”机制，推动地方债务透明化，降低风险。
4. 撬动社会资本：专项债通过“四两拨千斤”的作用，引导社会资本参与，提升投资效益。
5. 优化经济结构：支持新型基础设施、新能源等，推动经济高质量发展。

关键信息

• 专项债发行规模：2024年累计发行7.7万亿元，其中新增专项债4.0万亿元，再融资专项债3.7万亿元。
• 项目资本金比例：2024年提高至30%，2019—2024年专项债用作资本金的规模分别为2631.1、3207.9、2777.0、3022.1和3047.8亿元。
• 债务余额占比：截至2024年底，专项债务占地方政府债务总额的64.9%。
• 偿债压力：2023年有10个省份专项债务付息支出占政府性基金预算支出比重超过10%。
• 资金使用问题：2023年审计发现522个项目279.24亿元债券资金闲置或被挪用，部分项目收益不及预期。

改进建议

1. 明晰专项债定位：回归“专项化”，提高一般债比重，压降专项债比重，避免对一般预算的挤压。
2. 优化额度分配机制：向人口流入、产业基础好、项目质量高的区域倾斜，减少对中西部人口流出地区的依赖。
3. 明确主体责任：强化信息披露，建立市场化信用评级机制，将发行主体下放至有条件的市县政府。
4. 明确项目挖掘方向：投向民生领域补短板，基建领域实现四个挂钩（人口、结构、安全、增速）。
5. 强化前期论证与储备机制：建立项目储备机制，优先支持成熟度高、效益显著的项目，提高资金使用效率。
6. 完善监督管理机制：加强全过程监管，防止资金挪用，提升使用效率。
7. 建立债务预算与资本预算：通过债务预算对债务进行约束，提升资本预算的科学性和合理性。

风险提示

• 隐性债务置换效果不及预期：可能导致债务风险未有效化解。
• 稳增长政策不及预期：影响专项债对经济的拉动作用。

分析师信息

• 罗志恒：粤开证券总裁助理、首席经济学家、研究院院长，执业编号：S0300520110001。
• 牛琴：粤开证券高级宏观分析师，执业编号：S0300523050001。

联系方式

• 粤开证券：广州市黄埔区科学大道60号开发区控股中心19、22、23层；北京市西城区广安门外大街377号。
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