20211207-粤开证券-_粤开宏观_专项债投向以及存在的问题_回顾_反思与2022年展望_21页_1mb

专项债发行与使用分析报告总结

核心内容

本报告分析了2021年专项债发行与使用情况，并展望了2022年专项债的发展趋势。重点围绕专项债与基建投资的关系、专项债资金使用中存在的问题以及专项债对地方债务风险的影响进行探讨，提出未来专项债将从“量”转向“质”，注重实效。

主要观点

1. 2021年专项债发行回顾

• 发行节奏：2021年新增专项债发行前慢后快，7月30日政治局会议后才明显提速，12月剩余额度为3161亿元。
• 区域分布：广东、山东、浙江三省新增专项债发行规模超2000亿元，占地方新增专项债总额的25.8%。宁夏、西藏、青海三省发行规模较小，其中宁夏尚未发行新增专项债。
• 资金投向：专项债主要投向“两新一重”领域，如新型基础设施建设（6.6%）、新型城镇化建设（5.5%）、重大工程建设（21.1%）等，同时支持民生和社会事业项目。1-11月专项债投向基建的比重为45.8%，较2020年的55%有所下降。

2. 对专项债的反思

（一）专项债发力并不意味着基建反弹

• 专项债虽被寄予厚望，但其对基建投资的拉动作用有限。
• 基建投资增速自2018年以来持续下滑，从21.5%降至3.4%，与专项债扩容趋势背离。
• 专项债额度虽大，但实际用于基建的资金规模不足基建投资的十分之一，难以取代城投平台成为基建的主要资金来源。

（二）专项债资金使用存在问题

• 资金闲置：部分地区债券资金长期未使用，最长闲置时间超过2年。
• 使用效率低：部分项目收益未达预期，资金拨付不及时。
• 投向不合规：部分地区将专项债资金用于人员工资、差旅费等经常性支出，甚至用于购买理财产品或其他项目。

（三）专项债虽不计入赤字，但实际增加地方债务风险

• 专项债虽不纳入赤字管理，但多数项目最终仍需财政资金偿还，成为事实上的“一般债”。
• 截至2021年10月，地方政府专项债务余额达15.9万亿元，超过一般债务余额。
• 地方政府债务率已达87.2%，房地产政策收紧、土地出让收入下降，进一步削弱地方财政能力。
• 地方政府支出结构和债务结构出现错配，需优化债务结构，提高一般债占比、降低专项债占比。

3. 2022年专项债展望

• 新增额度：预计2022年新增专项债额度为3.2万亿元，较2021年略有下降。
• 发行节奏：发行节奏将前快后慢，提前下达额度有助于尽早形成实物工作量。
• 投向结构：专项债将更多聚焦于重点领域及重大项目建设，尤其是新能源、新基建领域。
• 监管强化：专项债将从“规模提升”转向“注重实效”，加强事前评估、目标管理、运行监控和绩效评价，提升资金使用效益。

关键信息

• 2021年新增专项债额度为3.65万亿元，占全年新增额度的91.3%。
• 专项债资金使用过程中存在资金闲置、效率低下、投向不合规等问题。
• 专项债虽不计入赤字，但其实际增加了地方债务风险，截至2021年10月，地方政府专项债务余额达15.9万亿元。
• 2022年专项债将从“量”转向“质”，优化投向结构，提高资金使用效益。
• 风险提示：优质项目储备不足可能影响专项债对基建的拉动效果。

图表说明

• 图表1-3：反映2019年以来专项债发行情况及节奏。
• 图表4-5：展示2021年新增专项债发行规模与区域分布。
• 图表6：显示2021年专项债投向结构。
• 图表7-10：反映基建投资与城投平台债务周期的同步性，以及专项债与基建增速的背离。
• 图表11-19：展示专项债与地方债务规模、赤字率、债务结构等数据变化趋势。

分析师信息

• 分析师：罗志恒，粤开证券研究院副院长，首席宏观分析师，执业编号：S0300520110001。
• 研究助理：贺晨、牛琴。
• 联系方式：电话：010-83755580；邮箱：luozhiheng@ykzq.com。

投资评级说明

• 投资评级分为股票投资评级和行业投资评级，分别以相对沪深300指数的涨跌幅为基准。
• 买入：相对大盘涨幅大于10%；
• 增持：相对大盘涨幅在5%~10%之间；
• 持有：相对大盘涨幅在-5%~5%之间；
• 减持：相对大盘涨幅小于-5%。

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