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公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见

核心内容

本报告由亚洲开发银行东亚局委托，由卡斯塔利亚战略咨询公司完成，旨在分析国际上三种类型的PPP基金：可行性缺口补助（VGF）、借贷机制和担保基金，并总结其设计经验与主要问题，以指导东亚地区PPP基金的设立与实施。

报告指出，PPP基金的设计应针对特定问题，避免产生不必要的财政负担。此外，基金的设计要素应与目标相匹配，确保其在推动PPP发展方面具有实际价值。同时，基金的设立应以市场机制为基础，而非仅依赖政府预算。

主要观点

1. 基金应解决特定问题

   • 每种基金类型都有其特定的目标，旨在解决PPP项目开发中的某一限制。
   • 若政府没有明确的约束条件，则没有必要设立PPP基金。
   • 设立基金应确保其专注于解决PPP项目的具体问题，而不是成为预算的补充。

2. 专项基金更具激励作用

   • 专项基金能够集中资源、吸引专业人才，并促进PPP的实施。
   • 专项基金通过明确的激励机制，有助于提升PPP项目的质量与效率。

3. PPP基金的设计需谨慎

   • 设计不当可能导致负面后果，如项目质量下降、财政负担加重或市场扭曲。
   • 设立基金需考虑其对投资决策和采购决策的影响，确保两者分离。

4. PPP基金应体现市场原则

   • 基金应以市场化方式运作，确保其产品与服务符合市场标准。
   • 基金应有清晰的治理结构、资格标准和运营流程，以提高透明度和专业性。

关键信息

一、可行性缺口补助（VGF）

1. 传统方法

• 定义：政府通过补贴填补PPP项目中使用者付费与项目成本之间的差距。
• 目标：使PPP项目在财政上具有可行性。
• 问题：传统VGF可能引发平行的补贴体系，使项目脱离实际融资机制，增加政府负担。

2. 替代方法

• 目标：鼓励PPP采购，确保其在融资上可行。
• 原则：出资与融资应区分，投资决策应优先于采购决策。
• 设计要点：
  • 应避免设定VGP上限，因为这可能扭曲项目设计。
  • 不应改变风险分配方式，以避免增加项目成本。
  • 应确保基金仅用于资助已确认的优先项目。

3. 国际实践

• 墨西哥FONADIN：

  • 管理机构：国家开发银行（BANOBRAS）。
  • 资金来源：来自解散的FARAC与FINFRA基金。
  • 成效：1美元的补贴可撬动7美元的私人投资。
  • 问题：地方官员对PPP持怀疑态度，项目审批过程复杂。

• 印度可行性缺口补助计划：

  • 管理机构：财政部PPP办公室。
  • 资金来源：政府预算与循环基金。
  • 成效：1美元的补助可撬动170美元的民间融资。
  • 问题：政府对PPP项目的设计与实施理解不足。

• 巴基斯坦IPDF：

  • 管理机构：财政部设立的VGF公司。
  • 资金来源：政府预算与转移支付。
  • 成效：省级PPP项目成功，带动私人投资。
  • 问题：官僚主义严重，政治不稳定影响投资者信心。

二、借贷机制

1. 融资挑战

• 问题：发展中国家金融市场不完善，导致PPP项目难以获得长期融资。
• 风险：短期融资可能增加成本，外币融资带来汇率风险。

2. 目的

• 填补民间融资与项目融资需求之间的缺口。
• 提供长期、低成本的融资方案，降低PPP项目的融资难度。

3. 国际实践

• TIFIA（美国）：

  • 管理机构：美国交通部（DOT）。
  • 提供的产品：担保贷款、备用信用额度等。
  • 成效：每美元联邦基金可撬动10美元的信贷援助，带动30美元的基础设施投资。
  • 问题：仅在2009年提供过一次贷款。

• IIFCL（印度）：

  • 管理机构：由私营银行组成的牵头银行。
  • 提供的产品：长期债务、次级债务、再融资等。
  • 成效：带动大量私人投资，使印度成为全球PPP投资最大国家。
  • 问题：需要政府担保，增加了公共责任。

• TIFU（英国）：

  • 管理机构：财政部下属机构。
  • 提供的产品：长期贷款，利率参照商业标准。
  • 成效：恢复市场信心，推动PPP项目签约。
  • 问题：仅在2009年提供过一次贷款。

• IIF公司（印尼）：

  • 管理机构：由政府、亚行等共同设立。
  • 提供的产品：优先贷款、夹层融资、过渡融资等。
  • 成效：推动印尼PPP市场发展，但尚未提供过贷款。
  • 问题：市场发展滞后，PPP融资能力不足。

三、担保基金

• 目的：通过担保机制降低PPP项目的融资风险，提升投资者信心。
• 关键设计问题：
  • 担保基金应具备强大的资产基础，以确保在需要时能够履行担保责任。
  • 担保基金的设立应有助于集中资源，提升PPP项目的融资可行性。
  • 需要明确担保的触发条件和操作流程，以确保其有效性。

结论

1. 基金应限于解决特定问题：基金不应成为预算的延伸，而应针对PPP开发中的具体限制进行设计。
2. 专项基金更有效：专项基金能够集中资源、提升PPP项目的实施效率和质量。
3. 设计欠妥将产生负面后果：基金应避免设定补贴上限，防止项目设计失衡。
4. 基金的设计要素应支持其目的：基金应具备清晰的治理结构、资格标准和产品设计，以实现其目标。

表格总结

表1: 可行性缺口补助概况

表2: 借贷机制总括

专栏摘要

• 专栏1：国家高速公路发展计划（印度）

  • 设立原则包括收费、全面包容、PPP为首选模式。
  • 该计划推动了印度PPP项目的快速扩张。

• 专栏2：IIFCL主要贷款条款

  • 项目债务与次级债务有明确的额度限制。
  • 贷款利率需覆盖成本，包括管理与担保费用。
  • 贷款期限与还款安排有助于降低项目风险。

• 专栏3：付款延迟

  • 付款延迟可能影响项目的融资可行性。
  • 项目融资需考虑支付时间与项目实施进度的匹配。

建议

• 基金应专注于解决PPP项目中的具体问题，而非作为预算的延伸。
• 设立专项基金需权衡其成本与效益，确保其对PPP发展具有显著促进作用。
• 基金的设计应符合市场机制，避免政治干预。
• 应确保投资决策与采购决策分离，以实现更优的资本价值（VfM）。
• 借贷机制应具备独立性，以提升市场信心和项目融资效率。