制定公私合作（PPP）法律_国际经验观察意见_58页_1mb

制定公私合作（PPP）法律：国际经验观察意见总结

核心内容概述

本报告由亚洲开发银行东亚局发布，旨在借鉴国际良好实践，为东亚发展中国家和地区制定和改进PPP法律提供观察建议。报告分析了PPP法律的发展趋势、内容、关键术语、合作伙伴需求、争议解决机制及法律框架的协调性，强调PPP法律应具备灵活性、透明性和公平性，以支持PPP项目的成功实施。

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主要观点

• PPP法律的目标：促进PPP项目的实施，确保其在财政上可持续、在使用者和政府可负担范围内，并推动项目物有所值。
• 法律框架的重要性：PPP法律不能独立创造有利的法律环境，应与现有法律体系相协调，且需涵盖项目生命周期的各个阶段。
• PPP法律的灵活性：由于PPP形式和安排的多样化，法律应具备广泛、灵活的解释，以适应新的融资、收益流及所有权结构。
• 合作伙伴的需求：包括成本、时间、法律稳定性、风险分担、合同有效性等，PPP法律应确保这些需求得到满足。
• PPP与特许经营、特许经营权的区分：虽然这些术语在不同国家有不同含义，但PPP协议中规定的权利、义务和风险分担更为关键。
• 制度化PPP（IPPP）：涉及政府与私营部门共同持有PPP项目，增加了风险分配的复杂性，需特别关注其对政府和私营部门目标冲突的影响。
• 争议解决机制：应包括公平的争端解决机制，以增强各方对PPP项目的信心。PPP法律应为不同类型的争议提供多种解决方式。
• 非应标建议书的处理：应设定明确的条件和流程，以确保其公平性，防止缺乏竞争性和透明度。
• 财政风险与支持：PPP法律应明确财政风险的评估与管理机制，以及政府支持的多种形式，如补贴、融资支持等。
• 法律细化与协调机制：PPP法律需包含足够的细节，以指导PPP项目的实施，同时协调政府各机构间的职能分工，确保合作与执行效率。

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关键信息与建议

1. PPP法律的范围与定义

• 观察：PPP是一个广义概念，涵盖多种安排形式，包括使用者付费、政府付费及混合形式。
• 建议：
  • 应制定涵盖多种PPP安排的广泛定义。
  • 明确哪些实体可作为PPP合作伙伴，避免混淆。
  • 避免将“建设一移交”模式纳入PPP法律，因其不符合PPP的核心特征。

2. 国有企业合作伙伴

• 观察：国有企业在PPP中可能成为合作伙伴，但可能导致风险分配失衡，影响项目效率。
• 建议：
  • 明确国有企业是否可以参与PPP，以及在何种条件下参与。
  • 若允许，应设定相应的限制，防止对PPP目标造成干扰。
  • 政府应避免成为PPP的直接合作伙伴，以确保公平竞争和风险合理分担。

3. 制度化PPP（IPPP）

• 观察：IPPP模式涉及政府与私营部门共同持股，增加了管理复杂性。
• 建议：
  • 应制定专门条款处理IPPP安排。
  • 确保政府与私营部门在IPPP中的角色和责任清晰明确。
  • 避免因IPPP模式导致的政府与合作伙伴目标冲突。

4. PPP法律的细化程度

• 观察：PPP法律的细节取决于各国立法风格，需结合实际情况进行灵活处理。
• 建议：
  • 在法律中规定PPP项目的审批流程和相关职责。
  • 通过配套法律文件细化实施细节，如项目选择、合同管理、风险评估等。
  • 鼓励使用标准化合同，但应允许根据具体项目进行调整。

5. 协调PPP项目实施

• 观察：PPP涉及多个政府部门，需建立跨部门协作机制。
• 建议：
  • 明确各级政府机构在PPP项目中的职责与协调方式。
  • 建立联合工作体系，提高协调效率。
  • 鼓励通过法律或政策文件规定协调机制，确保PPP实施的连贯性。

6. 争议解决机制

• 观察：争议多源于项目分析与筹备不充分，而非利益冲突。
• 建议：
  • 明确争议解决方式，包括仲裁、调解、专家小组等。
  • 避免将PPP争议纳入单一法律体系，应提供多种解决途径。
  • 确保争议处理过程透明、公正，以增强各方信心。

7. 非应标建议书

• 观察：非应标建议书可能影响PPP项目的竞争性与透明度。
• 建议：
  • 若允许非应标建议书，应设定清晰的条件与流程。
  • 鼓励高质量的建议书，防止低质量建议书干扰PPP流程。
  • 保证非应标建议书与正式建议书的公平对待。

8. 合作伙伴收益与政府支持

• 观察：收益流形式多样，包括使用者付费、政府付费及混合模式。
• 建议：
  • 明确各种收益流形式，如使用者付费、可用性付费等。
  • 为政府支持形式（如补贴、融资担保）提供清晰的法律依据。
  • 确保PPP协议中对风险分配和绩效激励有明确规定。

9. PPP协议

• 观察：PPP法律应规定协议应包含的关键事项，但不应规定具体条款。
• 建议：
  • 允许PPP协议灵活设计，以适应不同项目需求。
  • 提供指导性文件，如标准化定义、合同结构等，以支持协议制定。
  • 强调PPP协议的可执行性和有效性，确保各方权益得到保障。

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结论建议

• PPP法律应具备灵活性、透明性和公平性，以支持多样化的PPP安排。
• 需建立协调机制，确保政府各部门在PPP项目中的有效合作。
• 应明确争议解决机制，以增强各方对PPP项目的信心。
• 需设定非应标建议书的处理条件，防止缺乏竞争性。
• PPP法律应涵盖财政风险评估与政府支持形式，以保障项目可持续性。
• 鼓励制度化PPP（IPPP），但需注意其带来的复杂性和风险。
• 为PPP项目提供清晰的法律框架，确保其在实施过程中不偏离目标。

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附录参考

• 附录A：列举了多个国家的PPP法律和国际组织的示范法。
• 附录B：列出了可能影响PPP的法律相关事宜。
• 附录C：提供了PPP、特许经营和特许经营权的多种定义。
• 附录D：总结了UNCITRAL指南和示范法的更新内容。
• 附录E：列出了PPP法律内容的一般性结论和趋势。

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总结

本报告强调PPP法律应具备灵活性，以适应多样化的项目安排和融资方式。同时，应确保法律框架与现有法律体系相协调，明确政府与私营部门的角色与责任，建立有效的争议解决机制，以及加强PPP项目实施过程中的协调与透明度。通过综合国际经验，为亚洲国家提供参考，以推动PPP法律的完善与实施。