2018-中国示范性公私合作（PPP）项目开发基金_56页-3mb

中华人民共和国：示范性公私合作（PPP）项目开发基金总结

核心内容

本报告分析了中华人民共和国在推行公私合作（PPP）模式过程中，如何通过设立项目开发基金（PDF）来支持PPP项目的前期开发，以提升项目质量、效率和财务可持续性。报告借鉴了国际经验，提出了一种适用于中国国情的示范性PDF模式，并探讨了其运作机制、关键成功要素以及需关注的问题。

主要观点

• PPP模式的重要性：PPP模式通过引入竞争机制、专业技能和结果导向方法，有助于政府降低风险，提高公共服务的效率和质量。
• PDF的作用：PDF通过垫付前期开发成本，为PPP项目提供资金支持，同时促进良好实践的传播，提升项目开发的专业性和透明度。
• PDF的愿景：PDF应作为政府与实施机构及顾问之间的合作平台，旨在推动PPP项目的高质量发展，确保其在财政、技术和法律层面具备可行性。
• PDF的财务可持续性：PDF的财务可持续性取决于项目成功率、成本回收机制和运营效率，需确保足够的启动资金和合理的成本控制。
• PDF的运营模式：PDF应以项目开发为核心，设立独立的管理框架，由PPP中心或基金托管方负责，确保项目开发过程的透明和高效。

关键信息

项目开发基金（PDF）概述

• PDF旨在支持PPP项目的前期开发，帮助政府克服项目筹备阶段的高成本和复杂性。
• 中国在2015年已启动多个PDF项目，如省级PPP基金，其规模约为2,000万美元。
• PDF在前六年的运营中预计完成约35个PPP项目，总投资额达60亿美元。

PDF的愿景与目标

• PDF应支持政府优先发展的行业和区域，如能源、交通、环保、农业、保障性住房及养老。
• PDF应支持所有地方政府项目，但需优先考虑欠发达地区，以提升其项目开发能力。
• PDF应公开其支持范围，确保透明度和公众参与。

成功要素

• 项目准备度评估：确保项目适合采用PPP模式，避免政府因预算限制而强行采用PPP。
• 项目成功率：PDF的财务可持续性高度依赖于项目成功率，建议设定合理的成功率目标（如80%、90%、95%）。
• 成本控制与回收：PDF的启动资金需足够，以应对初期成本回收困难。成功项目的成本应由中标商或实施机构偿还。
• 运营效率：PDF应采用精益管理方式，大部分预算用于项目开发，减少不必要的行政开支。
• 顾问选择与管理：PDF应通过公开招标方式选择顾问，并由PDF托管方进行管理，以提高服务质量。

PDF的管理框架

• PDF由PPP中心或基金托管方管理，设立评估部、项目部和行政管理部。
• 评估部负责审核项目申请并跟踪绩效。
• 项目部负责提供项目开发支持。
• 行政管理部负责日常运营，并设有咨询委员会，为PDF提供战略指导和利益相关方参与。

PDF与其他国家经验的比较

• PDF在印度、菲律宾、巴基斯坦、世界银行及亚行等国家和机构已有成功应用。
• 各国PDF在目标、管理框架和运营方式上有所不同，但普遍强调透明度、专业性和财务可持续性。
• 一些PDF支持所有PPP项目，另一些则专注于特定行业或区域。

PDF的财务模型

• 在100%成功率假设下，2,000万美元省级政府PDF预计完成35个项目，总投资60亿美元。
• 若成功率降低至80%，则预计完成20个项目，总投资30亿美元。
• 若成功率提高至95%，则预计完成约35个项目，总投资60亿美元。
• PDF的财务可持续性需通过项目准备度评估和成本回收机制来保障。

需考虑的关键问题

• PDF的启动时机：建议在预可行性研究阶段启动PDF支持，以确保项目质量并减少政府干预。
• PDF的开放性：PDF应支持所有行业和区域，但需注意避免因过度集中而导致资源浪费。
• PDF的透明度：PDF的运营应透明，以增强公众信任和政策执行效果。
• PDF的财务模型：需根据成功率设定合理的财务目标，确保资金的合理使用和回收。

附录与参考

• 附录A：总结了PDF审查过程中发现的关键事项。
• 附录B：提供了PDF的操作指南，涵盖项目筛选、顾问招聘、成本控制等方面。
• 参考文献：包括APEC、亚行、世界银行等机构的PPP相关文件和指南。

总结观点

• PDF是中国PPP项目发展的重要工具，有助于提升项目质量、降低成本并增强政府与市场之间的合作。
• 为确保PDF的财务可持续性，需设定合理的成功率目标，优化成本控制，并确保项目的准备度评估。
• PDF的设立应以市场需求为导向，以实现最佳的项目筛选和开发效果。
• PDF应作为项目辅助方，而非实施机构，以避免利益冲突并提高效率。

图表与专栏

• 图1：示范性PDF的管理框架。
• 图2：资源流向。
• 图3-7：基于不同成功率的财务模型。
• 专栏1：APEC会议PPP蓝图中PDF的重要性。
• 专栏2：它国PDF的主要特点。
• 专栏3：示范性PDF的特点。

未来展望

• PDF的未来应注重推广其示范效应，提高透明度和公众参与。
• 需加强政府和实施机构的协作，确保PDF在PPP项目开发中的核心作用。
• 通过借鉴国际经验，结合中国实际情况，PDF应不断优化设计，提升其在PPP项目中的支持能力。