公私合作（PPP）基金_国际经验观察意见_47页_1mb

公私合作（PPP）基金国际经验观察总结

核心内容

本报告由亚洲开发银行东亚局发布，旨在探讨公私合作（PPP）基金的国际经验，以支持东亚发展中国家和地区的PPP项目开发。报告分析了三种主要类型的PPP基金：可行性缺口补助（VGF）、借贷机制和担保基金。核心观点包括基金应聚焦解决具体问题、专项基金能够更好地激励PPP发展、设计不当的基金可能产生负面后果、基金的设计要素应与其目的相匹配。

主要观点

1. 基金应限于解决特定问题

• 每种基金都有其明确的目的，旨在解决PPP项目开发中的特定限制。
• 政府应确保基金仅用于解决那些确实需要政府介入的问题，而非泛泛而谈。
• 若基金未能针对具体问题，可能会造成资源浪费和项目设计上的偏差。

2. 专项基金更具优势

• 专项基金能够提供更明确的激励，吸引专业人才，并推动PPP项目的实施。
• 专项基金可以是商业化国有企业，或是在现有商业实体中设立的独立部门。
• 专项基金可以集中资源，提高PPP项目的透明度与专业性。

3. 设计欠妥的基金可能产生负面后果

• 不合理的基金设计可能导致项目设计不善、资金使用效率低下，甚至阻碍PPP的发展。
• 设定补贴上限可能引发项目设计上的妥协，减少项目经济收益。
• 设计不当的基金可能造成财政负担加重，或影响项目财务可持续性。

4. 基金设计应支持其目的

• 基金应与具体问题相匹配，例如VGF用于弥补财政缺口，借贷机制用于解决长期债务融资问题，担保基金用于降低项目风险。
• 政府应确保基金的产品设计、资格标准、运营程序等要素与目标一致，以确保其有效性。

关键信息

可行性缺口补助（VGF）

• 目的：确保PPP项目在财政上可行，通过补贴填补使用者付费与项目成本之间的缺口。

• 传统方法：

  • 假设政府补贴填补可行性缺口。
  • 存在“出资”与“融资”混淆的问题。

• 替代方法：

  • 强调投资决策应优先于采购决策。
  • 政府补贴不应覆盖全部成本，而应作为实施机构预算的补充。
  • 专项基金能提供更专业的支持，促进PPP项目开发。

• 国际实践：

  • 墨西哥FONADIN：由国家开发银行管理，补贴不超过项目成本的50%。
  • 印度可行性缺口补助计划：由财政部管理，补贴不超过项目成本的20%，推动私人投资。
  • 巴基斯坦IPDF：仅资助特定领域项目，且需满足严格的资格标准。

• 问题与挑战：

  • 补贴上限可能导致项目设计欠佳。
  • 某些领域（如卫生、教育）可能因财政能力不足而无法采用PPP模式。

借贷机制

• 目的：为PPP项目提供长期债务融资，解决民间融资不足的问题。
• 设计要素：
  • 需要明确的激励措施，以吸引专业人才。
  • 应减少政府在融资过程中的政治干预。
  • 需要降低汇率风险，提高融资可行性。
• 国际实践：
  • TIFIA（美国）：提供担保贷款、备用信用额度等，支持交通基础设施。
  • IIFCL（印度）：提供长期债务、次级债务、再融资等，促进民间投资。
  • TIFU（英国）：在金融危机后设立，提供长期贷款，恢复市场信心。
  • IIF（印尼）：以商业化方式运作，吸引国内和国际投资。
• 关键问题：
  • 转贷机制可能增加政府的财政负担。
  • 借贷机制应具备独立性，以减少政治影响。
  • 应注重与私营贷款机构的协作，确保尽职调查和风险评估的准确性。

担保基金

• 目的：降低PPP项目的风险，提高其对投资者的吸引力。
• 设计要素：
  • 担保基金应具备强大的资产基础，以确保担保的有效性。
  • 政府应避免过度干预担保决策，以维持基金的独立性和信誉。
• 国际实践：
  • IIGF（印尼）：提供担保，帮助PPP项目获得融资。
  • FGP（巴西）：因缺乏明确问题，基金未能有效运作。
• 关键问题：
  • 担保基金需确保其资金来源的可靠性。
  • 应避免担保基金被用于非必要项目，以防止资源浪费。

结论

1. 基金应限于解决特定问题：PPP基金应针对具体问题设立，如财政缺口、债务融资或风险控制。
2. 专项基金更有效：专项基金能够提供更明确的激励和专业支持，推动PPP项目发展。
3. 设计不当将产生负面影响：设定补贴上限、行业限制等可能阻碍PPP项目设计与实施。
4. 基金设计要素应支撑其目的：基金的产品、资格标准、运营程序等应与目标一致，以提高其效果。

图表与专栏概览

• 图1：可行性缺口支付

• 图2：传统采购与基于可用性的PPP支付方式

• 图3：FONADIN发放流程

• 图4：印度PPP总投资趋势

• 图5：IIF提供的投资产品

• 图6：IIF贷款拨付

• 图7：IIGF与其他利益相关者的联系

• 图8：FGP与其他利益相关者的联系

• 图9：担保发生流程

• 专栏1：印度国家高速公路发展计划（NHDP）

• 专栏2：IIFCL主要贷款条款

• 专栏3：付款延迟问题

表格概览

• 表1：可行性缺口补助概况（FONADIN、印度、IPDF）
• 表2：借贷机制总括（TIFIA、IIFCL、TIFU、IIF）
• 表3：资产与担保的匹配情况
• 表4：担保基金总括

附件与参考资料

• 本报告引用了多个国际案例，如墨西哥、印度、巴基斯坦、美国、英国、印尼等。
• 报告强调，PPP基金的设立需结合国家的经济与政策背景，确保其与项目目标一致。
• 建议各国在设立PPP基金时，应明确其目的，并注重专业性与可持续性。