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地方政府债务化解将走向何处？

核心内容

本文系统回顾了我国自2010年以来地方政府性债务的增长历程及化债措施，分析了当前化债现状，并结合巴西经验对未来化债方向进行了展望。

主要观点

• 地方政府债务主要由城投债和地方政府债构成，其中城投债是隐性债务的重要组成部分。
• 自2010年以来，城投债经历了6个阶段，2020年11月至今进入严控期，城投债净融资规模持续下降。
• 截至2023年6月末，地方政府债余额达到37.63万亿元，年均复合增速高达32.65%。
• 我国政府负债率约为50%，仍低于国际通行的60%警戒线，但地方政府负债率相对较高。
• 青海和贵州两省的政府负债率超过60%，债务压力较大。
• 化债主要分为两轮：第一轮（2015-2018年）通过发行地方政府债券置换存量债务；第二轮（2018年至今）通过严控隐性债务增量、化解存量债务等手段进行。
• 中央层面通过建制县（区）隐性债务化解试点、特殊再融资债券、全域无隐债试点等方式推进化债。
• 地方层面，2023年化债力度明显提升，重点加强平台管理、债务重组、盘活存量等措施。
• 未来可能通过特殊再融资债置换隐性债务，以及更大范围的展期降息来缓解债务压力。

关键信息

债务增长与化债历程

• 2010-2013年：监管框架构建期，城投债净融资规模先增后减。
• 2014年-2015年4月：监管健全期，城投债净融资规模下降，但利差持续下降。
• 2015年5月-2016年9月：宽松期，城投债净融资规模增加，利差下降。
• 2016年10月-2018年6月：收紧期，城投债净融资规模下降，利差走扩。
• 2018年7月-2020年10月：隐性债务化解基本格局确立，融资环境边际放松。
• 2020年11月至今：严控期，城投债净融资规模下降，利差波动。

化债手段

• 第一轮化债（2015-2018年）：发行地方政府债券置换存量债务，合计发行12.2万亿元。
• 第二轮化债（2018年至今）：严控隐性债务增量，化解存量债务，包括安排财政资金偿还、出让政府股权及资产、合规转化企业债务、债务展期、破产重整或清算等方式。
• 中央措施：建制县（区）隐性债务化解试点、特殊再融资债券、全域无隐债试点等。
• 地方措施：加强监测、平台管理（包括转型）、优化债务结构、盘活存量。

未来展望

• 特殊再融资债：预计未来可能通过地方政府债限额未使用部分发行特殊再融资债置换隐性债务。
• 展期降息：银行贷款端的展期降息或将更大范围铺开，金融资源丰富的省市更有优势。
• 巴西经验：巴西通过债务重组、硬化预算约束等措施成功化解地方债务风险，具有借鉴意义。

风险提示

• 城投相关政策收紧超预期。
• 货币政策收紧超预期。

图表目录

• 图1：城投债净融资及利差情况。
• 图2：历年城投债余额同比增速。
• 图3：2015年以来我国地方政府债券发行情况。
• 图4：我国地方政府债券历史存量余额。
• 图5：我国政府负债率增长情况。
• 图6：截至2022年末，我国政府负债率和主要经济体比较情况。
• 图7：截至2022年末，各省份政府负债率情况。
• 图8：置换债发行情况。
• 图9：23年预算报告中4个方面主要化债措施涉及省份数量情况。
• 图10：1994年巴西通胀率快速下行。
• 图11：巴西政府推行宽松的货币政策，降低联邦基金利率。
• 图12：债务重组后，巴西政府债务主要由中央政府承担。
• 图13：遵义道桥银行贷款展期降息后遵义市城投债信用利差走势平稳。

表格目录

• 表1：城投发展各阶段主要政策或文件情况。
• 表2：历次对地方性债务审计结果。
• 表3：2021年和2022年中央经济工作会议关于财政政策及金融风险表述对比。
• 表4：今年以来财政部关于防范地方债务风险相关内容。
• 表5：23年以来各地提及的化债措施总结。
• 表6：巴西《财政责任法》主要内容。
• 表7：截至2022年末各省市地方政府债限额的未使用规模情况。
• 表8：截至2022年末各省市金融资源情况。
• 附表：各省市在23年预算报告中提及的化债措施。

小结

本文从回顾、现状和展望三个维度，系统梳理了我国地方政府债务的发展与化解路径，强调了未来可能通过特殊再融资债和展期降息等手段进一步化解隐性债务风险，同时指出中央不救助原则下，地方需自主寻求化债路径。