【粤开宏观】防范化解债务风险：当前形势与14条应对举措-20230801-粤开证券-25页_814kb

宏观研究总结：防范化解债务风险与应对举措

核心内容

本报告分析了当前我国地方政府债务风险形势，探讨了债务风险的成因与化解路径，提出了短期和中长期的应对措施。重点在于通过财政与金融协同、优化债务结构、提升资金使用效率、完善政绩考核机制等手段，有效防范和化解地方债务风险。

主要观点与关键信息

一、如何看待地方政府债务风险？

1. 债务风险与财政运行密切相关
   地方政府债务是财政收支缺口的重要弥补方式，需从财政整体运行角度理解其风险。近年来，财力与支出责任的变化导致债务压力加剧。

2. 经济下行与减税降费影响财政汲取能力
   宏观税负持续下行，从2015年的22.1%降至2022年的16.8%，财政收入增长低于GDP增长，影响地方政府偿债能力。

3. 政绩考核机制是根本驱动因素
   中央考核从单一GDP向多元目标转变，导致地方政府支出责任扩大、刚性增强。此外，经济社会风险财政化进一步推升债务。

4. 债务结构与现金流匹配是关键
   债务风险不仅在于规模，更在于支出结构、现金流匹配、期限结构与资产质量。隐性债务主要集中在城投平台，其盈利能力弱、现金流差，加剧风险。

二、当前地方债务风险形势如何？

1. 显性债务压力尚可控
   截至2022年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元，债务率为125.1%，负债率为29.0%。其中，7个省份的债务率超过150%。

2. 隐性债务风险突出
   城投平台有息债务达55万亿元，广义债务率和广义负债率分别达320.4%和74.4%，风险集中于中西部财政实力较弱的省份。

3. 城投债务结构与区域特点相关
   城投平台债务层级分布因地而异，强区县省份如浙江、江苏，区县债务占比高；弱区域如宁夏、甘肃、西藏等，省级和地市级债务压力较大。

4. 城投债到期高峰来临
   2021-2025年是城投债到期高峰期，年均到期量达3.3万亿元，部分省份如天津、云南、青海面临较高到期压力。

5. 城投平台经营状况恶化

   • 资产负债率中位数升至58.7%，部分公司资产负债率超过70%。
   • 还本付息能力逐年下降，有形资产/带息债务中位数仅为0.9，EBITDA/利息费用中位数为3.7。
   • 盈利能力弱，ROA中位数不足1%，ROE中位数从2014年的2.9%降至2022年的1.3%。

6. 未来财政风险来源

   • 房地产风险：土地出让收入下降，房企债务压力大，需要财政救助。
   • 金融风险财政化：中小金融机构风险可能传导至财政。
   • 城投与财政风险交织：城投通过拿地为地方政府输血，但也面临债务问题。
   • PPI持续负增长：不利于财政增收。
   • 突发疫情与地缘政治：增加财政支出与减收压力。

三、如何化解债务？——短期六条与中长期八条建议

短期措施（应对到期再融资问题）

1. 财政资金偿还：通过提升财政资金使用效率，利用年度预算、超收收入和盘活存量资金。
2. 出让政府资产：如股权、土地使用权、经营性国有资产权益，典型案例为贵州“茅台化债”。
3. 项目结转资金与经营收入：用于偿还债务。
4. 债务显性化与市场化：甄别隐性债务，合规转化为企业经营性债务。
5. 债务置换与展期：通过发行再融资债券、企业债券、银团贷款等优化债务结构，降低利率成本。
6. 风险隔离：通过破产重组、清算等方式减计债务，避免风险传递。

中长期措施（体制机制改革）

1. 厘清政府与市场关系：界定政府职责与规模，推动行政事业单位改革，强化绩效管理。
2. 完善政绩考核机制：建立匹配多元目标的考核制度和财政评估体系。
3. 政策评估与问责机制：避免风险蔓延至财政，防止财政透支。
4. 深化社保制度改革：减少对一般公共预算的依赖，发挥多层次保障体系作用。
5. 稳定宏观税负：不宜再大规模减税降费，推动结构性加税（如房地产税、环保税等）。
6. 优化债务区域结构：适度放宽人口流入地区举债额度，强化绩效管理与资产收益匹配。
7. 优化债务性质结构：提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重。
8. 强化财政与金融配合：财政主导，货币金融环境支持财政。

风险提示

• 外部冲击超预期（如国际大宗商品价格波动、地缘政治风险）
• 经济下行压力超预期，可能加剧财政与债务风险

图表与数据概览

• 图表1-4：显示宏观税负下降、财政收入增速低于GDP增速、土地出让收入波动、PPI负增长等趋势。
• 图表5-24：详细展示城投平台资产负债、现金流、盈利、债务到期分布等数据。
• 表格数据：反映2022年分省份债务率、广义债务率、负债率及城投债到期偿还情况。

总结

当前地方政府债务风险主要集中于城投平台形成的隐性债务，其问题根源在于财政收支失衡、政绩考核机制、资产收益与负债不匹配等。短期需通过财政资金、资产变现、债务置换等方式缓解压力，中长期则需通过改革政府职能、优化债务结构、完善考核机制等手段系统性解决。债务化解需平衡存量与增量、显性与隐性债务，同时注重财政与金融协同，以稳定经济与财政安全。