20230104-粤开证券-_粤开宏观_防范化解地方债务风险_形势与应对_24页_3mb

粤开证券研究报告总结：防范化解地方债务风险

核心内容

本报告主要分析了我国地方政府债务风险的现状、成因及应对策略，强调了从财税视角出发，推动联动改革以有效防范和化解债务风险。

主要观点

1. 地方政府债务风险的形成原因

• 财政收支缺口扩大：债务是财政收支缺口的重要弥补方式，近年来由于经济下行、大规模减税降费以及支出责任范围扩大，导致地方政府债务压力上升。
• 政绩考核机制：地方政府考核目标从单一GDP向多元目标转变，增加了支出责任的刚性，推动债务增长。
• 经济社会风险财政化：非经济政策（如环保、市场监管）的过度执行导致经济下行，进而使政府承担更多潜在支出责任。
• 城投平台债务问题：城投平台的隐性债务成为地方债务风险的主要来源，其资产负债率上升、盈利能力弱、现金流紧张，导致债务风险加剧。
• 专项债名不副实：专项债在实际使用中已演变为一般债，未能有效反映其风险，增加了地方政府负担。

2. 当前地方债务风险形势

• 显性债务压力可控：截至2021年底，我国地方政府债务率为105.4%，负债率为26.7%，显示显性债务风险尚在可控范围内。
• 隐性债务风险突出：考虑城投平台有息债务后，广义债务率和广义负债率分别达到259.5%和65.7%，部分省份如天津、贵州、云南等风险较高。
• 城投债务结构问题：
  • 短期债务占比高：城投平台短期债务占24.5%，意味着近四分之一债务需借新还旧。
  • 债务到期压力大：2021-2025年是城投债到期高峰期，年均到期量达3.2万亿元。
  • 区域分布不均：中西部省份如甘肃、贵州、青海等，因财政实力较弱，隐性债务主要集中在省级和地级市平台。
  • 行业分布集中：建筑装饰、交通运输、房地产等行业是城投债到期的主要领域。

3. 城投平台经营情况

• 资产负债率上升：2014-2021年，城投平台资产负债率中位数从较低水平上升至58.2%。
• 还本付息能力下降：有形资产/带息债务比值下降至1.0，现金流/带息债务比值为0.02%，EBITDA/带息债务比值为5.0%。
• 盈利能力弱：城投平台ROA中位数不足1%，ROE从2.9%降至1.4%，盈利能力显著下降。

关键信息

• 房地产风险：房地产行业风险化解需要财政支持，土地出让收入预计减少2.6万亿元，房企偿债压力大，尤其是境外债。
• 金融风险财政化：高风险村镇银行数量较多，地方财政承担一定的兜底责任，且部分城商行和农商行存在资产质量差、盈利能力弱等问题。
• 通胀与疫情冲击：财政需应对成本上升、中低收入群体补助及疫情带来的减收增支压力。
• 地缘政治因素：企业经营成本上升，增加减税降费和补贴支出需求。
• 改革建议：
  • 厘清政府与市场关系：推进简政放权，推动市场化改革，减少政府对市场的干预。
  • 优化政绩考核机制：建立与多元目标治理相匹配的考核制度。
  • 强化财政评估与问责：政策出台前需进行评估，避免风险蔓延至财政领域。
  • 深化社保制度改革：减少对一般公共预算的依赖，推动多层次社保体系。
  • 稳定宏观税负：不宜再大规模减税降费，可考虑结构性加税。
  • 优化债务结构：适度放宽人口流入地区和都市圈城市群的举债额度，提高国债和一般债比重。
  • 强化财政与金融配合：财政为主，货币金融环境从数量和价格上支持财政。

风险提示

• 经济转型困难：地方经济结构转型压力大，可能影响财政可持续性。
• 经济恢复不及预期：经济增长放缓可能进一步加剧债务负担。

结论

地方债务风险的形成与经济结构、财政体制及政绩考核机制密切相关。防范化解风险需从多方面入手，包括优化债务结构、推进市场化改革、强化财政与金融的协同等，以实现财政可持续发展。