2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇_6页_370kb

2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇总结

核心内容概述

2018年是地方政府债券全面自发自还的第四个年度，地方债市场呈现出一系列新特点，包括置换债券占比下降、新增债券大幅增加、借新还旧债首次出现，以及项目收益专项债品种持续扩容。地方债市场在规范融资机制、防范债务风险的同时，也逐步向成熟化、市场化方向发展。

主要观点与关键信息

一、地方政府债券发行背景

• 宏观经济环境：2018年经济运行处于合理区间，GDP增速预计在6.5%以上，财政收入有所提升，但财政支出保持高位增长，地方财政收支矛盾依然存在。
• 财政政策导向：中央继续实施积极的财政政策，2018年赤字率为2.6%，赤字规模为2.38万亿元，地方债发行有效缓解了地方财政压力。
• 地方融资需求：在积极财政政策推动下，地方政府融资需求依然旺盛，新增债券发行规模较大，支撑了地方基础设施建设。
• 借新还旧机制：尽管置换债券发行量大幅减少，但借新还旧债的发行保障了到期债务的顺利周转，地方债发行规模基本维持在去年水平。

二、地方政府债务管理制度梳理

（一）遏制隐性债务增长

• 政策背景：2018年是三大攻坚战的元年，地方政府债务管理改革持续推进。
• 监管措施：
  • 严禁将公益性资产及储备土地使用权计入企业资产；
  • 禁止国有金融企业违规为地方政府提供融资；
  • 明确禁止国有企业或融资平台公司代表政府参与PPP项目；
  • 规范政府购买服务，明确负面清单；
  • 明确隐性债务范围，提出化解期限和方向性建议，强化问责机制。

（二）开好规范举债的“正门”

• 专项债扩容：2018年专项债发行规模显著扩大，新增专项债务限额为1.35万亿元，较2017年增长明显。
• 品种多样化：继土储债、收费公路专项债后，棚户区改造专项债成为第三个明确的项目收益专项债品种，未来乡村振兴、生态环保、公立医院、公立学校、水利等领域也有望推出相关专项债。
• 期限突破：棚改专项债首次允许期限突破15年上限，其他领域专项债期限可能也逐步放宽，以适应项目周期。

（三）优化发行程序与期限结构

• 发行效率提升：允许省内集合发行不同市、县相同类型专项债，提高发行效率。
• 期限结构灵活：财政部不再限制专项债期限比例结构，各地可根据项目建设和市场需求合理确定债券期限。
• 一般债期限扩展：新增2年期、15年期和20年期一般债，专项债新增15年期和20年期。

（四）加强信息披露与资金使用效率

• 信息披露细化：一般债和专项债需披露募投项目，项目收益专项债需详细披露项目情况和融资平衡方案。
• 资金拨付加快：要求各级财政部门及时安排使用专项债收入，加快资金拨付，防范资金滞留。
• 库款调度机制：允许在债券发行前通过调度库款加快项目进度，发行后回补库款。

（五）提前下达债务限额，平滑季度波动

• 政策调整：为缓解三季度地方债集中发行压力，财政部授权提前下达2019年新增债务限额1.39万亿元，并允许后续年度在当年限额的60%以内提前下达下一年度限额。
• 市场化定价：8月后地方债发行成本普遍较国债上浮40BP，表明定价市场化程度受到影响，提前下达限额有助于平滑发行节奏。

2019年展望

2018年地方政府债务管理改革持续推进，政策体系逐步完善，地方债市场逐步走向规范化、市场化。2019年，随着更多专项债品种的出台和发行程序的优化，地方债将继续发挥稳投资、补短板的重要作用，同时防范隐性债务风险，提升债务管理的透明度和效率。

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