PPP宝典系列之PPP概述与国际经验：初探PPP项目融资结构-20180403-上海证券-21页-1mb

PPP项目融资结构分析总结

核心内容概述

本报告系统分析了中国及发达国家在PPP（政府和社会资本合作）项目融资结构方面的特点、流程及风险管理原则，同时总结了国际经验，为PPP项目融资提供了理论与实践参考。

主要观点

• PPP的法制化进程：中国PPP项目发展已进入立法阶段，标志着从探索期转向法制化发展。
• PPP项目流程：PPP项目从立项、论证、采购、执行到移交，具有明确的流程，其中发改委负责项目入库，财政部负责具体实施。
• PPP项目融资的特殊性：PPP项目融资区别于一般融资，具有政府信用支持、风险分担机制、现金流/资产直接支持、第三方责任机制等特征。
• PPP项目融资的风险管理原则：金融机构在参与PPP融资时，应遵循降低风险暴露、风险及时披露、现金流/资产直接支持、明确第三方责任机制等原则。
• 国际经验借鉴：发达国家如英国、加拿大、澳大利亚和美国，均通过政府参与、长期性资金引入、引导基金、融资工具流动性、多阶段融资安排等方式推动PPP发展。

关键信息

一、PPP在中国

1. PPP的含义

• PPP是政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的长期合作关系。
• 项目融资方式包括特许经营、购买服务、股权合作等。
• PPP模式不改变项目的公共品属性，政府仍承担监管职能。

2. PPP的发展历程

• 2010年国务院发布13号文，开启PPP模式在公共服务领域的探索。
• 2014年国务院60号文进一步推动PPP在基础设施领域的应用。
• 2015年发改委和财政部分别建立PPP项目库，PPP进入规范化阶段。
• 2017年PPP进入立法阶段，标志着发展进入法制化阶段。

二、PPP的项目流程

• 立项管理：由各级发改部门负责。
• 项目入库：先入库发改委平台，再由财政部完成“2报告+1方案”并入库财政部平台。
• 社会资本遴选：通过公开招标等方式选择社会资本。
• 项目执行：包括项目公司设立、融资安排、绩效评价、资产移交等环节。

三、PPP项目融资结构

1. PPP项目融资的特征

• 政府信用支持：政府以授权、资源配套、财政补贴等方式提供支持。
• 风险社会承担：社会资本承担项目建设与经营的主要风险。
• 融资方式多样：包括股权融资、银团贷款、债券融资等。
• 风险分担机制：项目各方公平分担风险，而非由一方承担全部风险。
• 表外融资：项目融资不体现在政府资产负债表中，有利于政府债务控制。

2. PPP项目融资的风险管理原则

• 降低风险暴露：通过合理的股权结构和融资工具安排，降低金融机构风险。
• 风险及时披露：确保风险信息透明，便于投资人及时应对。
• 现金流/资产直接支持：建立项目资产和现金流对融资的担保关系。
• 明确第三方责任机制：通过保险等方式分担风险。

四、发达国家的PPP金融发展

1. 英国

• PPP起源于英国，最初以PFI形式实施，后因问题推出PF2。
• PF2引入政府作为少数股东，提高透明度与风险管理。
• 政府设立担保计划、引导基金等，支持PPP融资。

2. 加拿大

• 政府设立PPP基金（P3CanadaFund），提供不超过25%的资金支持。
• 养老基金等长期性机构广泛参与PPP项目，提供稳定低成本资金。
• PPP项目由政府引导，确保项目融资顺利推进。

3. 澳大利亚

• 早期PPP发展受阻，2000年后通过建立全国统一机构Infrastructure Australia进行规范。
• 政府参与项目协议签订，确保责任明确。
• 融资工具具有一定的流动性，允许贷款份额再转让。

4. 美国

• PPP主要集中在交通、污水处理、建筑等领域。
• 没有全国统一管理机构，由非政府组织推动。
• 采用私人活动债券、项目收益债等融资工具，支持PPP项目。

五、案例分析：欧洲隧道项目

• 项目发起：由社会资本发起，联合银行与建筑公司成立SPV。
• 项目融资：分三期募集股权资本，随后获得银团贷款支持。
• 项目运营：初期经营不理想，后通过债券融资和股权融资实现财务转型。

六、发达国家PPP金融发展的经验总结

1. 重视政府资本参与：政府作为股东参与PPP项目，有助于提高项目绩效和风险管理。
2. 引入长期性专门投资资金：如养老基金、保险机构等，为PPP项目提供稳定资金来源。
3. 发挥政府引导基金作用：通过设立专门基金，提升PPP项目融资成功率。
4. 融资工具的流动性影响：流动性高的融资工具能提高项目融资吸引力。
5. 多阶段融资安排：根据项目不同阶段的现金流和风险特征，采用分期融资策略。

结论

PPP项目融资结构具有特殊性，需结合政府信用支持、风险分担机制、现金流/资产直接支持等特征进行设计。发达国家的PPP金融发展经验表明，政府参与、长期资金引入、融资工具流动性及多阶段融资安排是推动PPP项目成功的关键因素。中国PPP项目正处于法制化发展阶段，需进一步完善相关制度与机制，以提高融资效率与项目可持续性。