2019年年中财政政策分析与展望：砥砺前行-20190623-广发证券-22页_1mb

2019年年中财政政策分析与展望总结

核心内容

2019年上半年，中国财政政策整体体现出“加力提效”的积极特征，通过财政支出前移和多渠道盘活存量资金，推动了基建投资的扩张。同时，地方债发行节奏提前，专项债可充资本金政策出台，为财政政策提供了新的发力空间。尽管财政收入增速受到减税降费政策影响有所放缓，但整体财政收支仍保持在年初预算水平附近，为下半年的财政支出提供了一定支撑。

主要观点

• 财政支出前移：2019年1-5月，一般公共预算支出进度达到近年来最高，其中基建类支出增长显著，尤其是交通运输支出增速高达55%。
• 政府性基金支出扩张：1-2月政府性基金支出增速达到110%，为历史最高，随后回归正常节奏，预计下半年保持月均3000-5000亿元的收支规模。
• 地方债提前发行：财政部首次将地方债部分额度提前至1月下发，提高融资效率，平滑发行节奏，预计7-9月新增专项债发行规模将达到月均3000亿元。
• 财政空间有限：下半年一般公共预算与政府性基金预算的收支弹性有限，但通过专项债、非税收入等手段，财政仍有一定发力空间。
• 基建投资增速温和：基建投资增速修复弱于预期，全年预计维持8%左右的增速，与名义GDP增速基本一致。
• 逆周期政策信号升温：政策端可能进一步加码，包括放宽专项债作为资本金的使用范围、适度降低资本金比例、调增专项债发债限额等。
• 债务置换仍在继续：地方债务置换尚未结束，部分或有债务可能被认定为政府债务并进行置换，以减轻地方偿债压力。

关键信息

一、上半年财政政策特点

• 财政支出前移：1-5月财政支出占全年预算数40%，较去年领先1个百分点，显示财政节奏明显前移。
• 基建支出增长显著：基建类支出保持高速增长，其中交通运输支出是主要增长动力。
• 政府性基金支出扩张：1-2月政府性基金支出达110%的高位，随后回归正常节奏，预计下半年月均收支规模稳定在3000-5000亿元之间。
• 非税收入增长明显：1-5月非税收入增速达16.1%，为近年来最高，主要来源于央企利润上缴和地方政府盘活存量资金。
• 财政收入节奏平稳：1-5月财政收入进度与去年同期基本持平，但税收收入增速放缓，个人所得税增速下降31%。

二、下半年财政政策展望

• 地方债发行节奏：预计7-9月新增专项债发行规模将达到月均3500亿元，部分抵补狭义财政支出放缓趋势。
• 狭义财政空间有限：全年狭义财政支出预计在23.1-23.5万亿元之间，下半年支出增速预计小幅放缓。
• 政府性基金预算贡献中性：下半年政府性基金预算对财政的贡献保持中性，预计全年政府性基金收入约60000-68000亿元。
• 专项债对基建的贡献：预计7-12月新增专项债中，约有3200亿元用于基建，其中交通运输类专项债规模约990亿元，若作为资本金，可撬动约4000亿元资金。
• PPP项目贡献稳定：受2018年清库影响，PPP项目数量增长放缓，但规范项目逐步落地，预计下半年对基建投资贡献约0.9万亿元。

三、财政政策加码可能性

• 扩大专项债资本金使用范围：允许专项债在一定条件下充当重大项目资本金，预计下半年将有更多项目符合条件。
• 降低资本金比例：政府工作报告提出适当降低基建项目资本金比例，以吸引更多民间资本参与。
• 调增专项债限额：理论上可能调增新增专项债限额，但实际操作中发生概率较低。
• 利用存量限额空间：未使用限额空间约12540亿元，若使用，可能通过中央统筹或鼓励地方发行项目收益类专项债。
• 创新财政工具：可能推出期限长、成本低的专项建设基金等政策工具，以支持基建投资。

四、风险提示

• 财政政策超预期：若财政政策力度超出市场预期，可能对经济产生更大影响。
• 贸易环境变化超预期：外部贸易环境变化可能对财政收入和支出带来不确定性。

附录要点

• 地方债务分类：地方政府性债务分为三类，一类债务为显性债务，二类和三类为或有债务。
• 债务置换进展：截至2019年5月，仍有部分存量政府债务尚未置换，且部分或有债务可能被认定为政府债务进行置换。
• 历史数据参考：1997年以来，地方政府性债务余额增长率变化显著，显示地方债务管理的重要性。

总结

2019年上半年财政政策前移，推动了财政支出的扩张，尤其是在基建领域。下半年财政政策将继续以稳增长为核心目标，通过专项债、非税收入、债务置换等手段，拓展财政发力空间。政策组合的进一步加码将有助于缓解经济下行压力，但需注意财政纪律和隐性债务风险控制。整体来看，财政政策将在逆周期调节中发挥重要作用，为经济提供一定支撑。