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宏观经济研究：2023下半年财政政策展望

核心内容

2023年下半年，财政政策面临较大的逆周期调节压力。随着经济修复放缓、财政收入承压以及土地出让收入大幅下降，地方财政与债务压力持续显现。为应对这一局面，政策制定者可能通过减税降费、加快专项债发行使用、以及使用准财政工具等手段进行稳增长和稳债务。

主要观点

1. 财政政策基调

• 财政部年初提出“积极的财政政策要加力提效”，强调提高财政赤字、新增专项债限额以及中央对地方转移支付力度。
• 防范化解地方债务风险仍是政府工作重点，尤其是隐性债务的化解。
• “谁家的孩子谁抱”原则被再次强调，表明中央不承担地方债务救助责任。

2. 财政收支与政府债发行回顾

• 2023年1-5月全国一般公共预算收入同比增长14.9%，但地方财政收入同比两年平均值为-1.9%，显示地方财政压力较大。
• 财政支出在一季度靠前发力，二季度边际放缓，5月财政赤字达1882亿元，处于2016年以来次高位。
• 专项债发行进度中性偏慢，受第二批额度下达偏晚影响，发行节奏明显放缓。
• 地方卖地收入同比下滑16.7%，土地出让收入增速持续低迷，财政收入来源减少。

3. 地方债务风险回顾

• 截至2022年底，地方政府债务余额为35.1万亿元，负债率为29.1%，债务风险持续加大。
• 城投公司票据逾期金额自4月起回升，城投债信用利差扩大，反映出部分地区的偿债能力下降。
• 部分城投公司信用事件引发市场担忧，如昆明市土地开发投资公司被纳入被执行人名单。

下半年展望

1. 地方财政与债务压力有多大？

• 地方财政收入和土地出让收入持续承压，预计下半年财政收支不平衡压力仍将延续。
• 土地成交总价同比快速回落，土地出让收入增速可能再次放缓。
• 若经济修复乏力，财政赤字可能超出预算，尤其地方政府财政赤字风险突出。

2. 下半年增量政策展望

• 减税降费：政策向中小微企业、传统产业升级、战略新兴产业倾斜，延续并优化增值税、所得税减免政策。
• 专项债提速：7、8月专项债发行或提速，盘活专项债务结存限额约5000亿元，优先支持在建项目。
• 准财政工具：财政贴息、政策性开发性金融工具可能推出，贴息贷款额度或不超过2000亿元，金融工具规模或不超过6000亿元。

3. 财政改革空间

• 财税体制改革：推进预算管理一体化、明确中央与地方财政事权、消费税征收环节后移及增量下划地方。
• 地方债务监管：强化专项债全流程管理，加强项目储备与负面清单管理，促进资金高效使用。
• 政企关系改革：打破政府兜底预期，推动融资平台公司市场化转型，厘清政府与企业责任边界。

关键信息

• 财政赤字与地方债务关系：财政赤字与地方债务是“一体两面”，需统筹应对。
• 专项债余额与结存限额：截至4月，专项债限额和余额之间仍有约3.3万亿元的结存限额，具备盘活空间。
• 城投债压力：2023年各月城投债逾期发生额回升，信用利差扩大，显示部分区域偿债能力下降。
• 债务风险防控：财政部强调“谁家的孩子谁抱”，防范系统性风险，推动地方债务长效监管机制建设。

风险提示

• 国内宏观经济政策不及预期；
• 部分地方债务统计数据可能与实际数据存在偏差；
• 财政政策实施效果可能不及预期；
• 国企改革进展可能不达预期；
• 信用事件可能集中爆发。

总结

2023年下半年，财政政策需在稳增长与防风险之间取得平衡。财政赤字与地方债务问题突出，政策工具将更多聚焦于减税降费、加快专项债发行、以及准财政工具的运用。同时，财政改革仍需持续推进，以优化资源配置、提升政策效能，并构建“小政府、大社会”的经济环境，提振市场信心，盘活地方存量资产。然而，政策效果仍面临不确定性，需密切关注债务风险与宏观经济变化。