20140114-广发证券-地方土地出让情况分析_城投债打分系统（中）_22页_1mb

城投债打分系统（中）——地方政府土地出让情况分析总结

核心内容

本报告分析了中国地方政府土地出让制度的历史演变、土地出让金的数据趋势、地方融资平台的土地储备情况，以及土地财政的可持续性问题。土地出让制度在推动地方财政收入增长的同时，也对房地产市场和地方债务结构产生了深远影响。

主要观点

• 土地出让制度的演变：从1982年试点到2002年全面实行招拍挂制度，土地出让逐渐成为地方政府重要的财政收入来源。
• 土地出让金与地方财政：土地出让金占地方财政收入的比例逐年上升，2010年~2012年平均占比达34%，2012年部分省份甚至高达44%以上。
• 土地财政对房地产的影响：土地出让金的增加推动了房价上涨，土地成为房地产开发成本的重要组成部分，间接导致高房价。
• 土地财政与地方融资平台：多数地方政府向融资平台注入土地资产，融资平台以土地为抵押进行融资，土地财政演变为土地金融。
• 土地财政的可持续性问题：土地财政不可持续，因其依赖有限的可再生资源和未来收益透支，且与居民收入增长不匹配，导致社会矛盾。
• 改革方向：需加快财税体制改革、推进土地制度改革、改变政绩考核标准，以实现土地财政的可持续发展。

关键信息

一、土地出让制度历史演变

1. 第一阶段（1982~1987）：试点城市开始收取土地使用费，为土地市场化改革奠定基础。
2. 第二阶段（1988~1994）：土地有偿使用制度法律化，地方政府成为土地收益的主要受益者。
3. 第三阶段（1994~2001）：招拍挂制度初步形成，但行政划拨仍占主导。
4. 第四阶段（2001年至今）：土地出让制度进一步完善，土地出让金成为地方政府主要收入来源，土地财政逐步形成。

二、土地出让金数据分析

• 全国趋势：2001年全国土地出让金收入为1296亿元，2012年达到2.69万亿元，增长近21倍。
• 区域差异：东部地区土地出让金占财政收入比例高，中西部地区依赖程度更严重，2012年土地出让收入占一般预算收入排名前10的省份中，仅3个为东部。
• 城市差异：土地出让金与房价呈正相关，经济发达城市土地出让金增长对房价影响更大。

三、地方融资平台的土地储备情况

• 资产构成：地方融资平台的土地资产分为划拨收储和整理待售两部分，分别计入无形资产和存货。
• 资产占比：县级平台土地资产占比最高，约为41.6%，地级市为39.5%，省级为18.4%。
• 流动性问题：土地资产流动性较差，应重点关注土地出让金的延续性和地方政府支持力度。

四、土地财政的演变趋势

• 不可持续因素：
  • 土地资源不可再生，未来收益有限。
  • 土地财政导致房价与收入失衡，增加调控难度。
  • 土地出让金与地方债务高度相关，土地财政风险加大。
• 可延续因素：
  • 地方政府仍依赖土地财政来支撑城投平台债务。
  • 短期内难以摆脱对土地财政的依赖，需进行体制创新和改革。

结论

土地财政已成为地方政府的重要经济支柱，但其不可持续性日益凸显。为实现财政的长期稳定，需推进财税与土地制度改革，优化地方政绩考核机制，以降低对土地财政的依赖，构建更加公平、可持续的财政体系。