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报告摘要

土地出让收入与地方财政可持续性总结

核心内容

土地出让收入是地方政府通过出让国有土地使用权获得的重要财政收入来源。自1982年深圳首次征收“土地使用费”以来，随着城镇化进程的推进，土地出让收入规模不断扩大，成为地方财政的重要支柱。2021年，土地出让收入占地方财政收入（一般公共预算收入 + 政府性基金收入）的41.47%，占地方财政支出（一般公共预算支出 + 政府性基金支出）的26.42%，显示出其在地方财政体系中的关键地位。

主要观点

土地出让收入的依赖性：当前大部分省份的地方财政仍高度依赖土地出让收入，若该收入减少，将对地方财政造成显著冲击。
土地出让收入的变动趋势：随着城镇化进程放缓，新增城镇人口减少，土地出让面积将逐步缩减。同时，商品房销售均价涨幅下降，土地出让价格也面临下行压力，导致土地出让收入整体减少。
地方财政的应对能力有限：短期内，地方政府可通过增加负债来弥补收支缺口，但负债扩张不可持续，难以长期支撑财政需求。
房产税难以替代土地出让收入：目前房产税主要针对经营性房地产，征收范围有限，收入规模远低于土地出让收入，短期内无法有效替代。
中央财政转移支付的作用：土地出让收入减少可通过中央财政转移支付或调整税收分成比例来部分弥补，但需制度层面的改革支持。

关键信息

土地出让收入的构成

土地出让收入包括招标、拍卖、挂牌、协议出让等方式获得的收入。
土地出让收入涵盖土地使用条件改变、拆迁安置、依法出租土地等产生的收入。
在政府性基金收支数据中，土地出让收入特指出让土地所产生的全部利润部分。

土地出让收入的规模与占比

2021年全国土地出让收入约为8.71万亿元，占地方财政收入的41.47%。
土地出让收入占地方财政支出的比例为26.42%，在2010-2021年间维持在20%-30%的水平。

土地出让收入减少的影响

人均财政支出下降：剔除土地出让收入后，部分省份的人均财政支出将大幅下降，尤其是河北、山西、辽宁、河南、广西等省份，面临赤字压力。
江苏、浙江等省份受影响：这些省份目前人均财政支出高于基准值，剔除土地出让收入后也将承受赤字压力。
房产税替代能力有限：2021年重庆市房产税收入仅为86亿元，远低于土地出让收入2044亿元；上海市房产税收入也远低于土地出让收入。

地方债务情况

多数省份的地方政府负债率仍低于国际警戒线（60%），尚有新增债务空间。
但近年来地方政府负债余额快速扩张，未来在经济稳增长压力下，负债率可能迅速上升，难以持续支撑财政缺口。

政策与改革方向

房产税改革试点已在2011年在上海、重庆启动，但征收范围小，收入规模有限。
2021年全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点，但短期内试点城市不会扩大。
中央财政税收分成比例较高，如增值税分走50%，所得税分走60%，进口环节税收和消费税分走100%。地方税收分成比例偏低，与承担的社会责任不匹配。

结论

土地出让收入的减少将对地方财政可持续性产生深远影响。随着人口增长放缓和房价涨幅下降，土地出让收入面临长期下行趋势。短期内，地方政府可通过增加负债缓解压力，但不可持续；房产税虽有潜力，但目前仍无法替代土地出让收入。未来，若能通过调整税收分成比例、增加中央转移支付等方式，将有助于缓解地方财政压力，提升财政可持续性。

作者：申学峰
单位：远东资信评估有限公司
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