2018-棚改专题研究_如何看待政府购买棚改模式取消__9页

如何看待政府购买棚改模式取消？总结

核心内容

政府购买棚改服务模式的取消标志着棚改融资方式的重大调整。此前，该模式通过政府与融资平台签订协议，平台向金融机构融资，政府按项目支出逐年纳入财政预算并支付资金，实现资金平衡。然而，随着监管政策收紧，该模式已被逐步淘汰，棚改融资转向其他方式，如PPP模式和地方政府专项债。

主要观点

• 政府购买棚改服务模式的取消：2019年政府购买棚改服务模式被取消，标志着棚改融资方式从隐性债务向显性债务的转变。
• PPP模式的局限性：尽管PPP模式是政府购买服务模式的替代方案之一，但其存在资金需求大、流程复杂、操作周期长等问题，难以满足棚改项目的资金需求。
• 地方政府专项债的兴起：专项债作为棚改融资的新工具，其发行规模在2018年已突破3100亿，成为棚改资金的重要来源。
• 资金缺口问题：即使专项债成为主要融资方式，仍存在近6000亿的资金缺口，这表明棚改资金需求依然庞大，单一融资方式难以支撑。

关键信息

1. 政府购买棚改服务模式

• 定义：政府作为买方，与融资平台签订协议，平台通过应收账款向金融机构融资，政府按项目支出逐年纳入财政预算并支付购买资金。
• 流程：政府支付购买资金 → 融资平台融资 → 资金用于棚改项目 → 融资平台归还贷款 → 政府支付资金，实现资金平衡。
• 政策背景：该模式始于2015年，通过国发【2015】37号文等政策推动，但在地方层面因预算管理不规范，导致隐性债务问题。

2. 政府购买服务取消后，棚改融资模式

• PPP模式：

  • 定义：政府或其授权机构与社会资本共同出资设立项目公司，负责棚改项目的投融资与建设。
  • 缺陷：
    • 资金约束：财政支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，难以满足棚改大体量资金需求。
    • 流程复杂：需经历识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，操作周期长，流程繁琐。

• 地方政府专项债：

  • 定义：政府发行用于棚改的专项债券，以土地出让收入、配套商业收入等为还款来源。
  • 现状：
    • 2018年专项债发行规模突破3100亿，发行高峰集中在8-9月。
    • 主要发行地区为山东、安徽、江西、江苏、湖北。
  • 局限性：
    • 资金错配：部分项目缺乏稳定的还款来源，难以满足专项债要求。
    • 限额管理：专项债在四大类政府债券中占比不高，未来发行空间有限。

3. 明年棚改资金需求与融资方式

• 资金需求：预计2019年棚改投资规模约为1.3万亿。
• 资金来源：主要包括政策性银行贷款、专项债、商业银行贷款、财政拨款和平台棚改债。
• 专项债占比：2018年专项债与政策性银行贷款合计占比达90%，预计2019年专项债配额为6000亿，仍有约6000亿的资金缺口。
• 政策支持：2019年专项债限额预计新增至少2万亿，但受限于发行结构和地方财政状况，其实际效果仍有待观察。

4. 存量棚改债与专项债的关系

• 替代与并行：在政府购买服务取消后，专项债与平台棚改债可能并行存在，而非完全替代。
• 平台棚改债的必要性：对于现金流稳定、偿债资金来源明确的发债主体，平台棚改债仍具操作空间，其信用资质受影响较小。
• 风险提示：棚改政策变动、专项债发行规模超预期等风险需关注。

结论

政府购买棚改服务模式的取消对棚改融资方式带来重大影响，促使棚改资金来源转向更规范的专项债模式。然而，专项债仍存在一定的局限性，难以完全覆盖棚改资金需求，因此，平台棚改债仍可能在特定条件下作为补充融资方式。未来棚改融资需在政策支持与地方财政能力之间寻求平衡，确保项目可持续推进。