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如何看待政府购买棚改模式取消？

核心内容

政府购买棚改服务模式的取消标志着中国棚户区改造融资方式的重大调整。此前，该模式通过政府与融资平台签订协议，平台再向金融机构融资，政府按项目支出逐年纳入财政预算支付资金，形成一种隐性债务融资方式。随着监管趋严，该模式被逐步限制，棚改融资需转向更规范、透明的路径。

主要观点

1. 政府购买棚改服务模式的取消背景

   • 该模式因隐性债务问题被监管逐步收紧。
   • 2018年12月，政府明确取消政府购买棚改服务模式，转而以地方政府专项债为主要融资方式。
   • 2018年10月的国常会首次提出“严禁借棚改之名盲目举债”，意味着棚改融资将面临更严格的约束。

2. 棚改融资的替代模式

   • PPP模式：政府与社会资本合作，设立项目公司，但存在财政支出受限、流程复杂等缺陷。
   • 地方政府专项债：成为棚改融资的显性化工具，以土地出让收入、商业配套收入等作为还款来源，但受限于债务限额管理。

3. 专项债能否覆盖明年棚改资金需求？

   • 明年棚改资金需求约为1.3万亿元。
   • 政策性银行贷款与专项债合计可覆盖约1.17万亿元。
   • 政府购买服务模式取消后，专项债预计配额为6000亿元，仍存在约6000亿元的资金缺口。

4. 棚改债发行现状与影响

   • 棚改债在企业债中的占比持续下降，2018年发行规模和数量均明显减少。
   • 专项债与棚改债之间的关系尚未明确，是否为替代或并行关系仍需进一步厘清。

5. 存量棚改债的安全性问题

   • 由于专项债与平台棚改债的定位不同，两者可能存在并行关系。
   • 对于现金流稳定、偿债来源明确的棚改平台，信用资质影响较小。

关键信息

• 政府购买棚改服务模式：政府向融资平台购买服务，平台融资后政府支付，形成隐性债务。
• PPP模式缺陷：财政支出受限、流程复杂，难以满足大规模棚改资金需求。
• 专项债特点：作为显性融资工具，专项债需有稳定还款来源，但发行配额有限。
• 资金缺口预测：若仅依赖专项债，预计2019年棚改资金缺口约为6000亿元。
• 政策演变：从2015年国发37号文推动政府购买服务，到2018年87号文和27号文加强监管，再到2018年专项债试点，棚改融资政策逐步规范化。

棚改模式演变时间线

棚改资金来源与需求分析

风险提示

• 政策变动风险：棚改政策调整可能影响资金安排与项目推进。
• 专项债发行规模超预期：若专项债发行规模超出预期，可能加剧地方财政压力。
• 隐性债务风险：政府购买服务模式取消后，平台棚改债可能成为隐性债务来源，需警惕债务风险。

总结

政府购买棚改服务模式的取消标志着棚改融资从隐性向显性转变，专项债成为主要替代融资工具。然而，专项债的发行配额有限，难以完全覆盖棚改资金需求，仍存在较大资金缺口。同时，PPP模式因操作复杂、财政约束等缺陷，难以成为主流替代方案。棚改平台在区域经济中仍具重要地位，对于现金流稳定、偿债来源明确的主体，其信用资质仍可保持。未来棚改资金安排需进一步依赖专项债与政策性银行贷款，同时需警惕政策变动与隐性债务风险。