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如何理解积极财政？总结

核心内容概述

积极财政政策是政府通过增加支出和减税降费等手段刺激经济增长的重要手段。本文从2020-2024年财政执行情况出发，分析了2025年更加积极财政政策的实施路径、预期效果及潜在风险。

一、公共预算支出连续未达预算目标

1. 支出与预算差距分析

• 2020-2024年公共财政支出均未达到预算目标。
• 支出规模由赤字规模、收入规模、调入资金与使用结余三部分组成。
• 2020年赤字率高达3.6%，之后逐年下降，但2023-2024年再次上升。
• 2020-2021年收入基本超预算，但2022-2024年收入持续低于预算。
• 调入资金与使用结余自2020年起保持在1.5万亿以上，远高于2018年前水平。

2. 2024年财政支出接近预算目标

• 2024年公共财政收入为21.97万亿，同比增长1.3%，低于预算增长3.3%。
• 2024年公共财政支出为28.46万亿，同比增长3.6%，接近预算增长4.0%。
• 赤字规模扩大与调入资金保持高位，使得实际支出接近预算目标。

二、政府性基金支出连续低于预算目标

1. 政府性基金收支情况

• 政府性基金预算收入 + 调入资金 + 特别国债 + 专项债 + 特定机构上缴利润 = 总收入。
• 政府性基金总收入并非全部用于支出。
• 2019年后政府性基金支出持续低于预算，2024年政府性基金支出增长0.2%，仍低于预算增长18.6%。

2. 2024年政府性基金支出情况

• 2024年政府性基金收入为6.21万亿，同比下降12.2%。
• 2024年政府性基金支出为10.15万亿，同比增长0.2%，低于预算增长18.6%。
• 支出增速提升可能与专项债与特别国债加速发行有关。

三、社保基金收入超预算，结余持续增加

• 社保基金实际收入常年高于预算，除2020年疫情外。
• 支出与预算互有胜负，但总体结余持续增加。
• 2024年社保基金实际收入与预算收入基本持平，2025年预算收入增长4%，支出比例为90%，预计支出11.00万亿。

四、“更加积极”财政政策如何体现

1. 财政政策调整方向

• 提高赤字率：2025年赤字率或提升至3.5%-4.0%，赤字规模达4.94万亿-5.64万亿。
• 扩大政府债券发行规模：预计2025年新发政府债券规模达13.64-15.34万亿，较2024年大幅增加。
• 优化支出结构：更加注重惠民生、促消费、增后劲，强化精准投放。
• 加强风险防范：持续防范重点领域风险，确保财政平稳运行和可持续发展。
• 加大转移支付力度：增强地方财力，兜牢基层“三保”底线。

2. 政府债券使用用途

• 特别国债：2025年预计发行2.5万亿，主要用于支持“两重”建设、生育补贴、大行注资等。
• 专项债：2024年专项债发行额为18,786.89亿，主要用于其他类项目，如收购存量商品房、支持基础设施建设等。
• 2025年专项债投向领域：
  • 扩大至电子信息、安全生产、设施农业等新兴领域。
  • 提高专项债用于项目资本金的比例至30%。
  • 实行“负面清单”管理，禁止用于一般竞争性产业。

五、政策效果与风险提示

1. 政策对经济的作用

• 积极财政政策对制造业投资、基建投资、部分消费行业有促进作用。
• 整体消费仍取决于居民收入与就业预期的改善，能否大幅提升尚待观察。
• 出口链受美国加征关税影响，需关注实际落地情况。
• 专项债收购存量商品房政策具有一定作用，但居民与企业部门可能不会大幅跟进。

2. 风险提示

• 中美关系变化：特朗普上台后，中美关系可能面临较大不确定性。
• 经济复苏不及预期：若经济复苏力度不足，可能影响财政政策效果。
• 居民消费意愿不足：消费复苏若不如预期，将削弱财政政策对内需的拉动作用。
• 民营企业投资积极性不高：需关注民间投资是否能有效配合财政政策。

关键信息汇总

• 财政赤字：2020年为3.7万亿以上，2023-2024年再次上升。
• 政府性基金：2024年收入6.21万亿，支出10.15万亿，增速低于预算。
• 社保基金：常年收入超预算，结余持续增加，2025年预计支出11.00万亿。
• 2025年财政总支出：预计由2024年的不到50万亿提升至54万亿以上。
• 政府债券规模：2025年新发政府债券规模预计为13.64-15.34万亿。
• 专项债用途：扩围至更多领域，提升用作资本金比例至30%。
• 特别国债用途：支持“两重”建设、特定人群补贴、大行注资等。

主要观点

• 积极财政政策在2020年后持续实施，但实际支出与预算存在差距。
• 2025年财政政策将更加积极，主要通过扩大赤字、增加债券发行、优化支出结构等方式实现。
• 政策效果受经济复苏、居民消费意愿、民营企业投资等多方面因素影响。
• 风险因素包括中美关系变化、经济复苏不及预期等，需重点关注。