回归再均衡：2021年财政政策展望-20201220-广发证券-33页_1mb

广发宏观：2021年财政政策展望总结

核心内容概述

2021年的财政政策将回归常态，从2020年的“更加积极有为、注重实效”转变为“提质增效、更可持续”。尽管财政扩张力度有所放缓，但财政政策仍保持积极基调。财政政策的调整将对宏观经济、资本市场以及基建投资产生重要影响。

主要观点

1. 2020年财政政策特征

• 财政政策显著扩张：目标赤字率超过3.6%，专项债规模增长74%至3.75万亿元，抗疫特别国债发行1万亿元。
• 收入端超预期：公共财政收入恢复较快，截至11月累计增速与两会预算持平，进度快于去年同期。
• 支出端偏慢：公共财政支出增速低于预算数，预计全年以“超收歉支”收官。
• 财政收入结构分化：中央与地方财政收入增速出现分化，税收与非税收入增速也明显分化。
• 专项债带动基建与棚改回升：专项债投向基建比例显著提升，棚改类专项债占比也有所增加。
• 土地财政支撑广义财政收入：土地出让金收入增长超预期，带动政府性基金预算收入增长，但支出节奏偏缓。
• 特别国债尚未完全支出：对2021年初的建设工作形成支撑，预计在上半年逐步落地。

2. 2020年财政状况反映的问题

• 财政口袋调用力度放缓：经济修复超预期，部分资金保留以支持明年经济。
• 建设资金来源依赖滞后：部分特别国债与专项债未形成支出，将对明年年初建设形成支持。
• 非税收入贡献度提升：特定国有金融机构和央企上缴利润成为财政收入的重要来源，未来可能持续发挥重要作用。

3. 2021年财政政策展望

• 目标赤字率回归正常水平：预计降至2.8%-3.0%，对应赤字规模在3.1万-3.4万亿元，低于2020年但高于2019年。
• 财政支出小幅下行：预计全年一般公共预算支出约23万亿元，增速在-4%- -3%之间。
• 土地出让金增速小幅下行：预计增长3%-5%，对应政府性基金预算收入约9.5-9.7万亿元，同比增长7%-9%。
• 专项债规模回归常规：预计新增规模在3.0-3.5万亿元，投向基建比例或小幅下降。
• 地方债发行节奏更均衡：提前批额度下达时间与规模值得关注，发行期限更合理，有助于提高资金使用效率。
• 财政纪律与债务管理加强：地方债资金拨付效率低下问题引起监管重视，未来将更规范、更高效。
• 地方债储备项目库建设推进：提高项目质量门槛，减少资金沉淀风险，但对部分地区形成更高要求。

关键信息

财政政策变化

• 赤字率与专项债规模收缩：2021年财政扩张边际放缓，赤字率回归3.0%以下，专项债规模缩减至3.0-3.5万亿元。
• 财政支出结构调整：抗疫保障类支出占比上升，建设类支出占比下降，反映财政支持方向的转变。
• 土地财政维持韧性：土地出让金收入预计小幅增长，政府性基金预算收入增长7%-9%。

基建投资影响

• 2020年基建投资表现：虽有波动，但自5月起月增速中枢在7%以上，整体表现良好。
• 2021年基建投资增速预计：5月-12月增速预计在4%-5%，低于2020年但保持稳定增长。
• 财政对基建的贡献度：预计2021年财政对基建的贡献度环比下降约3600-4900亿元，占比约2-3个点。

地方债特点

• 发行规模稳定：预计全年地方债发行规模在6.2-7.0万亿元，与2020年相近。
• 发行节奏更均衡：避免大月集中发行对市场造成冲击，监管引导下更合理。
• 发行期限优化：长债比例下调，专项债与项目期限匹配度提高，减少期限错配。
• 资金用途灵活调整：允许地方依法合规调整资金用途，解决资金沉淀问题。
• 储备项目库建设：提高项目准入门槛，推动项目落地，减少资金闲置。

风险提示

• 地方债与城投债到期压力增加：可能对财政资金形成压力。
• 新开工项目资金链续接风险：若资金不到位，可能影响项目推进。
• 财政政策执行力度：需关注财政资金拨付效率和政策落实情况。

总结

2021年财政政策将从2020年的超常规扩张回归常态，强调“提质增效、更可持续”。尽管赤字率与专项债规模有所收缩，但财政政策仍保持积极基调。土地财政、专项债、特别国债等将对基建投资形成一定支撑，但整体贡献度将下降。地方债发行节奏更均衡，期限更合理，资金效率有望提升，但隐性债务化解仍是重点任务。财政政策的调整将对资本市场、货币环境和经济结构产生深远影响，需关注政策执行与资金到位情况。