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2018年政府引导基金专题研究报告总结

核心内容

政府引导基金作为政府支持产业发展的重要工具，自2002年首次设立以来，经历了探索起步、规范运作和快速发展三个阶段。截至2018年6月底，全国共成立1,171支政府引导基金，总目标规模达58,546亿元，其中引导基金本身总规模约为14,636-17,564亿元。

主要观点

• 发展阶段：2002-2007年为探索起步阶段，2008-2015年进入规范运作阶段，2016年至今为快速发展阶段。
• 增长趋势：2012-2017年期间，政府引导基金数量增加987支，复合年均增长率为45.47%；设立总目标规模增加51,364亿元，复合年均增长率为97.64%。
• 地域分布：华东地区在数量和目标规模上均居全国首位，江苏省目标规模最高，达8,819亿元。
• 基金级别：省级政府引导基金目标规模占比最高，达43%；市级政府引导基金数量最多，占54%。
• 政策支持：国家层面出台了多项政策，如《政府投资基金暂行管理办法》和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，规范引导基金的设立与运作。
• 运作模式：多数政府引导基金以母基金形式设立子基金，部分采取直接投资方式。引导基金通常不作为第一大股东，参股比例为20%-30%。
• 绩效考核：目前缺乏统一的绩效考核标准，需细化考核机制，提升基金运作效率。
• 挑战与建议：政府引导基金面临绩效考核缺乏标准、运作模式需优化、出资能力受资管新规影响、出资人利益不一致等问题。建议优化运作机制、细化绩效考核、设立天使与创投引导基金、推动市场化运作。

关键信息

• 全国数据：截至2018年6月底，全国政府引导基金数量为1,171支，目标规模达58,546亿元。
• 地域分布：
  • 数量前五省份：广东（127支）、山东、江苏、浙江、上海
  • 目标规模前五省份：江苏（8,819亿元）、广东（8,502亿元）、浙江（约1,077亿元）、北京、上海
• 千亿以上基金：截至2018年6月，全国共13支目标规模千亿以上的引导基金，其中省级7支，市级5支，国家级1支。
• 国家科技成果转化引导基金：
  • 由科技部和财政部发起设立，管理机构为国家科技风险开发事业中心。
  • 截至2018年6月，下设14只创投子基金，总规模约247.23亿元。
  • 投资领域主要集中在信息技术、先进制造、新材料、生物医药、节能环保等领域。
  • 子基金存续期不超过8年，最多可延长2年。
  • 引导基金对子基金的参股比例为20%-30%，不作为第一大股东。
  • 政策让利包括完全让利和部分让利两种形式。
• 杭州市创业投资引导基金：
  • 成立于2008年，总规模66亿元，已签约设立42家，基金规模59.61亿元。
  • 投资项目295个，投资金额33.13亿元，带动社会联合投资23.13亿元。
  • 参股比例最高不超过25%，且不能成为第一大股东。
  • 合作机构包括深创投、德同资本、盛维投资等国内外知名投资机构。
• 杭州市蒲公英天使投资引导基金：
  • 成立于2008年，总规模24.45亿元，已签约设立22家，基金规模12.73亿元。
  • 投资项目204个，投资金额5.06亿元，带动社会联合投资4.45亿元。
  • 参股比例最高不超过30%，政策让利为一半让利，一半同股同权。
  • 投资初创企业比例较高，投资杭州企业比例要求为引导基金出资额的2倍以上。
• 浙江转型升级产业基金：
  • 成立于2015年5月，首期规模100亿元，主管部门为浙江省财政厅。
  • 截至2018年6月，已公示5批参股子基金共计29支，直投项目3个，目标规模合计约1,077亿元。
  • 引导基金累计出资约133亿元，财政资金放大倍数超过8倍。

典型案例分析

国家科技成果转化引导基金

• 成立时间：2011年7月
• 主管部门：国家科技部、财政部
• 管理机构：国家科技风险开发事业中心
• 投资方式：设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励
• 投资领域：信息技术、先进制造、新材料、生物医药、节能环保等
• 存续期：不超过8年，最多可延长2年
• 参股比例：20%-30%，不作为第一大股东
• 优惠政策：
  • 完全让利或部分让利
  • 引导基金在子基金存续期结束时，可将不超过20%的收益奖励子基金管理机构

杭州市创业投资引导基金

• 成立时间：2008年
• 管理机构：杭州市高科技投资有限公司
• 投资领域：杭州市范围内企业，重点支持初创期企业
• 参股比例：最高不超过25%
• 政策让利：完全让利
• 运行业绩：累计投资总项目逾400个，已有11家企业上市，13家企业被并购，12家企业在新三板挂牌

杭州市蒲公英天使投资引导基金

• 成立时间：2008年
• 管理机构：杭州市高科技投资有限公司
• 投资领域：杭州市范围内企业，重点支持初创期企业
• 参股比例：最高不超过30%
• 政策让利：一半让利，一半同股同权
• 运行业绩：累计投资总项目204个，投资金额5.06亿元，带动社会联合投资4.45亿元

浙江转型升级产业基金

• 成立时间：2015年5月
• 主管部门：浙江省财政厅
• 投资方式：参股设立市场化子基金、与市县级政府合作设立区域基金、直接投资重点项目
• 投资领域：信息、环保、健康等七大万亿产业
• 参股比例：20%-30%
• 财政资金放大倍数：超过8倍
• 2018年参股子基金：
  • 桐乡浙商乌镇壹号互联网产业基金：基金规模8.5亿元，引导基金投资0.85亿元
  • 浙江民生伯乐股权投资合伙企业：基金规模5.5亿元，引导基金投资0.5亿元

总结

政府引导基金在支持科技创新和产业发展方面发挥了重要作用，但其在绩效考核、运作模式、出资能力等方面仍面临挑战。通过优化运作机制、细化绩效考核、推动市场化运作，政府引导基金有望进一步提升其在促进创新和产业升级中的效能。