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报告摘要

2018年政府引导基金专题研究报告总结

核心内容

政府引导基金作为政府支持创新创业、产业升级和区域发展的重要工具，自2002年“中关村创业投资引导资金”成立以来，经历了探索起步、规范运作和快速发展三个阶段。截至2018年6月底，全国共设立1,171支政府引导基金，总目标规模达58,546亿元，其中引导基金本身规模约为14,636-17,564亿元。

主要观点

发展阶段：
- 2002-2007年为探索起步阶段，仅有少数地区试点。
- 2008-2015年进入规范运作阶段，2008年发布首个规范性文件。
- 2016年至今为快速发展阶段，设立数量和目标规模均大幅增长。
地域分布：
- 数量：华东地区最多，达546支；其次是山东、江苏、浙江、广东。
- 目标规模：江苏居首，达8,819亿元；其次是广东、浙江、山东、上海。
- 区域特点：华东在数量和规模上均领先，华北和华南紧随其后，华中和西南目标规模增长显著，东北和西北则保持稳定增长。
基金层级：
- 市级政府引导基金数量最多，占比达54%；
- 省级基金目标规模最大，占全国总量的43%；
- 国家级基金数量较少，但目标规模占全国总量的14%。
政策支持：
- 2015年财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》和《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，明确了政府引导基金的设立、运作和投资领域。
- 2016年发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，进一步规范政府出资产业投资基金的管理。
- 各地如浙江、山东、深圳等地也出台了地方性政策，推动引导基金的市场化运作和专业化管理。

关键信息

国家级引导基金：
- 2018年6月，全国目标规模千亿以上的引导基金共13支，其中省级基金占7支，市级基金占5支，国家级基金仅1支。
- 江苏省政府投资基金是目前规模最大的，目标规模达4,920亿元，成立于2015年。
子基金运作：
- 引导基金对子基金的参股比例一般为20%-30%，不作为第一大股东。
- 子基金存续期一般不超过8年，最多可延长2年。
- 子基金投资方向主要集中在信息技术、先进制造、新材料、生物医药、节能环保等领域。
运作模式：
- 引导基金通常以母基金形式设立子基金，或直接投资重点项目。
- 引导基金通过“让权”和“让利”机制，鼓励社会资本参与投资。
- 部分引导基金在设立时允许社会出资人同股同权，以增强市场吸引力。

挑战与建议

面临的挑战

绩效考核缺乏标准：全国范围内缺乏具有公信力的绩效评价体系。
运作模式待优化：部分基金仍按事业单位形式设立，责权利不清晰；或过度干预子基金经营，影响投资效率。
出资能力受资管新规影响：结构化融资方式受限，影响后续资金调动能力。
出资人利益不一致：政府追求产业引导，社会出资人追求财务回报，易产生矛盾。

建议

加快生态圈建设：适当放宽对GP注册地、返投比例、投资决策等方面的政策限制，吸引优秀GP和创业资源。
细化绩效考核标准：加强对“募、投、管、退”各环节的定性和定量考核，提升管理透明度。
解决资本市场失灵问题：设立天使引导基金和创投引导基金，引导投资“投小投早”，避免对后期投资的挤出效应。
提升基金管理效率：通过公开遴选，将引导基金交由市场化运作团队管理，提升资金运用效率和质量。

典型案例分析

杭州市创业投资引导基金

概况：成立于2008年，每年从科技专项经费安排2亿元，五年累计10亿元，由杭州银行科技支行托管。
管理机构：杭州市高科技投资有限公司为管理机构，设立子公司作为受托管理机构。
运行业绩：截至2017年2月，已批复合作单位47家，基金总规模66亿元，已签约设立42家，基金规模59.61亿元，带动社会资本放大倍数近10倍。
创新路径：探索“杭州模式”，即“无偿资助+政策担保+科技贷款+引导基金+周转资金+上市培育”的综合支持体系。

杭州市蒲公英天使投资引导基金

概况：已到位4.45亿元，由杭州银行科技支行托管。
管理机构：杭州市高科技投资有限公司负责管理，以资本金形式存续。
运行业绩：截至2017年2月，已批复合作基金40家，基金总规模24.45亿元，已签约设立22家，基金规模12.73亿元，已投资项目204个，投资金额5.06亿元，带动社会联合投资4.45亿元。
参股比例：最高不超过基金规模的25%（创业投资引导基金）和30%（天使投资引导基金）。
政策让利：创业投资引导基金完全让利，天使投资引导基金一半让利，一半同股同权。

浙江省转型升级产业基金

概况：2015年5月由浙江省政府主导成立，首期规模100亿元，目标规模约1,077亿元。
创新方式：通过参股设立市场化子基金、与市县级政府合作设立区域基金、直接投资重点项目等方式，吸引社会资本投入信息、环保、健康等七大万亿产业。
出资情况：截至2018年6月，已累计出资约133亿元，财政资金放大倍数超过8倍。
子基金列表：
- 桐乡浙商乌镇壹号互联网产业基金（8.5亿元）
- 浙江民生伯乐股权投资合伙企业（5.5亿元）
- 投资领域涵盖互联网消费、新一代电商、医疗健康、互联网金融、网络安全、大数据、互联网+等。

总结

政府引导基金在推动区域经济发展、支持创新创业和产业升级方面发挥了重要作用。随着政策不断完善和市场机制逐步成熟，其数量和规模持续增长，尤其在华东、江苏、浙江等地区表现突出。然而，仍面临绩效考核标准不统一、运作模式不够市场化、出资能力受监管影响等问题。未来需进一步优化运作机制，细化考核体系，增强市场化运作能力，以提升引导基金的整体效能和影响力。

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