20220311-东方金诚-地方债与城投债政策专题研究_地方政府隐性债务视角下的专项债和发债城投特征分析_13页_1mb

地方政府隐性债务视角下的专项债和发债城投特征分析总结

核心内容

本报告从地方政府隐性债务化解和专项债支持方向出发，分析了专项债与城投债的特征及区域分布，旨在为投资者提供相关领域的参考意见。

主要观点

• 隐性债务显性化是当前隐债化解的主要方向，有助于资金筹措和债务管控。
• 2022年专项债投向将向债务风险较低、重点项目较多的东部地区集中，同时保障性住房、市政设施改造等民生相关领域资金占比将有所提升。
• 城投债融资在整体偏紧的环境下，仍以偿还债务为主，但部分用于项目建设的城投债项目与专项债投向基本一致。
• 特殊再融资债是化解隐性债务的重要工具，其发行规模和区域分布反映了地方政府的化债能力和资源调配能力。

背景概述

2021年底，国务院召开政策例行吹风会，明确专项债管理要求和隐性债务化解方向。2021年全国地方政府债券发行规模达74898亿元，其中专项债49229亿元。截至2021年末，全国地方政府债务余额控制在304700亿元以内。

一、地方政府隐性债务的定义

地方政府隐性债务指未在法定债务限额内、且未明确由政府承担偿还责任，但政府可能在危机时承担救助责任的债务。主要包括：

• 地方政府直接或承诺以财政资金偿还的债务；
• 地方政府违法提供担保形成的债务；
• 通过政府投资基金、PPP、政府购买服务等方式形成的中长期支出事项债务。

城投公司是隐性债务的重要组成部分，但相关数据未公开披露，市场多以城投平台债务为估算依据。

二、隐性债务化解政策变迁与措施

政策阶段

1. 隐债甄别阶段（2013-2018）：明确隐债规模和结构，为后续化解奠定基础。
2. 建制县化债阶段（2019-2020）：通过置换等方式化解隐债，试点范围逐步扩大。
3. 全域无隐债试点阶段（2021年至今）：广东、上海等经济实力强的地区率先推进隐债清零，为其他地区提供参考。

化债方式

• 安排财政资金偿还；
• 出让政府股权及经营性国有资产权益；
• 利用项目结转资金和经营收入；
• 合规转化为企业经营性债务；
• 借新还旧、展期；
• 破产重整或清算。

三、特殊再融资债空间分析

发行规模

截至2021年末，特殊再融资债累计发行规模为8762.07亿元，其中专项债占比达53.45%。

分省发行情况

• 发行规模较大的省份：北京（1921.12亿元）、广东（912.95亿元）、重庆（500亿元）；
• 剩余额度较充足：上海、北京、河南、江苏、河北、广东等省份；
• 剩余额度较少：天津（87.1亿元）、大连（184.6亿元）等；
• 贵州政策支持：国发【2022】2号文明确对贵州适度分配新增债务限额，2022年化债空间有望扩大。

四、专项债与城投债投向对比

专项债重点支持领域

• 交通基础设施；
• 能源；
• 农林水利；
• 生态环保；
• 社会事业；
• 城乡冷链等物流基础设施；
• 市政和产业园区基础设施；
• 保障性安居工程。

城投债投向特征

• 城投债主要用于偿还债务，用于项目建设的比例不足10%；
• 用于保障性安居工程、标准厂房、产业园区、交通等项目的占比超过一半；
• 投向与专项债高度一致，说明两者在项目支持上存在协同效应。

五、专项债额度分配与城投债区域分布

专项债额度分配

• 2021年专项债额度向债务风险较低、重点项目较多的东部地区倾斜；
• 高风险地区专项债资金使用受到更严格的限制。

城投债发行区域分布

• 东部地区发行占比约64.81%，以江苏、浙江、山东、广东为主；
• 中部地区占比18.57%，西部地区占比16.10%；
• 东北地区发行主体最少，仅11家，反映出该地区城投融资受限。

承接专项债的城投企业特征

• 多为区县级主体；
• 区域重要性高，资质相对较好；
• 私募债平均估值高于公募债，显示出一定的投资价值。

关键信息

• 隐性债务化解以显性化为主，通过特殊再融资债实现；
• 2022年专项债支持方向将更聚焦于重大基础设施和民生项目；
• 东部地区在专项债额度分配和城投债融资方面更具优势；
• 城投债融资适度下沉，可关注债务压力较小的中东部区域；
• 隐债化解的区域差异显著，需结合各省债务限额与余额计算剩余空间。

结论

在隐性债务显性化趋势下，专项债和城投债的投向与区域分布将更加集中于东部经济实力较强的地区。投资者可重点关注具备承接专项债能力、区域重要性高、资质较好的城投企业，尤其在债务压力较小的中东部地区，挖掘潜在的投资机会。