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“十三五”和2016年煤电政策研究总结

核心内容概述

“十三五”期间，中国电力行业面临煤炭消费总量控制与低碳转型的双重挑战。为了应对气候变化、保护环境、减少空气污染，中国煤控项目启动，由NRDC牵头，联合多家机构，对电力行业煤电发展进行深入研究，提出科学的政策建议，以实现资源节约、环境保护、经济可持续发展的多重目标。

主要观点

• 电力需求趋势：中国电力消费进入新常态，增速放缓。预计“十三五”期间全社会用电量年均增速在2.26% - 4.70%之间，2020年全社会用电量预计在6.37-7.16万亿千瓦时。
• 煤电发展目标：在基准情景下，2020年煤电装机规模将达到峰值9.6亿千瓦，之后进入平台期并逐步下降。2030年煤电装机规模预计为6.77亿千瓦。
• 煤电经济性下降：随着环保政策的推进和电力市场化改革，煤电项目的平准化发电成本逐步上升，部分省份的全投资内部收益率下降，甚至低于行业基准。
• 搁浅资产风险：若煤电装机规模超过需求，将导致大量煤电项目成为搁浅资产。2020年预计有约233台60万千瓦煤电机组及其衍生价值被搁浅，总价值约2.45万亿元。
• 政策建议：提出通过“核准未建机组全部停建”、“淘汰低效机组”、“封存备用机组”、“深度调峰改造”等措施化解煤电产能过剩。同时，建议推进电力市场化改革，建立科学的电源投资机制和灵活的电价政策。

关键信息

电力需求情景分析

• 设定两种电力需求情景（低情景和高情景）来评估煤电发展空间。
• 低情景下，2020年全社会用电量为6.37万亿千瓦时，高情景下为7.16万亿千瓦时。
• 各产业用电增长趋势不同，其中第二产业中的四大高耗能产业设定了微增长、零增长和负增长三种情景，而传统制造业和新兴制造业、第三产业和居民生活用电则考虑了高速增长与正常增长两种情况。

电源规划与煤电目标

• 2020年煤电装机规模目标为9.6亿千瓦，2030年预计为6.77亿千瓦。
• 煤电作为平衡电源，其发展需结合其他清洁能源的装机规划，如水电、核电、风电和太阳能。
• 电力需求高情景下，煤电利用小时数为4500小时，对应2020年煤电装机规模。

煤电经济性分析

• 2015年全国火电设备平均利用小时数为4329小时，部分省份低于此值，显示煤电利用率偏低。
• 在考虑超低排放改造、碳市场和直购电政策后，煤电平准化发电成本将显著上升。
• 煤电项目全投资内部收益率在部分省份下降明显，尤其是新建项目较多的省份。

搁浅资产分析

• 一个60万千瓦煤电机组全寿命周期内预计产生283亿元营业收入，税后利润为62.4亿元。
• 2020年预计煤电过剩规模为1.4亿千瓦，对应约233台机组，总搁浅资产价值达2.45万亿元。
• 新疆、山西和山东的搁浅资产规模最大，分别接近2500亿元、2000亿元和2000亿元。

政策机制与调控路径

• 建议采取“核准未建机组全部停建”、“淘汰5000万千瓦低效机组”、“封存2000万千瓦备用机组”、“深度调峰改造2亿千瓦”等措施。
• 推荐结合电力体制改革，探索电力型煤电机组的商业模式，包括两部制电价、辅助服务市场等。
• 建议稳妥推进电源投资机制由“计划”向“市场”转变，同时加强行政调控与监管，确保市场机制有效发挥作用。

2017年煤电去产能形势与任务

• 煤电去产能首次纳入政府工作报告，表明国家对煤电问题的重视。
• 2016年“三个一批”政策虽已出台，但未能有效遏制产能过剩。
• 建议尽快冻结在建项目，禁止地方新核准煤电项目，以控制2020年煤电规模。
• 需建立全国与省级之间的总量平衡机制，制定有约束力的项目核准总量控制机制。

重要结论

• “十三五”期间，煤电发展需科学规划，控制装机规模，以实现低碳转型。
• 电力需求增速放缓，煤电应逐步从电量型向电力型电源转型。
• 电力市场化改革是关键，但需在完善市场机制之前，加强行政调控和监管。
• 煤电去产能需及时、果断，以防止进一步的系统经济损失。

政策建议

• 制定定量化、可分解、可评价的煤电调控目标。
• 推进“三个一批”政策，淘汰、封存、缓建煤电项目。
• 探索电力型煤电机组的商业模式，完善电价政策和市场机制。
• 建立市场化电源投资机制，同时加强监管，确保政策落地。
• 加强宏观经济调控，推进能源结构优化，实现绿色发展。