20181230-中债资信-专题报告2018年第182期（总第720期）_融资平台PPP监管政策演变梳理_9页_450kb

融资平台PPP监管政策演变总结

核心内容

本报告梳理了中国政府自2014年起在政府和社会资本合作（PPP）模式上的政策演变过程，重点分析了PPP从推广、高速发展到规范发展的三个阶段。报告指出，PPP模式旨在通过引入社会资本，减轻政府财政负担，提高公共服务效率，同时防范地方债务风险。政策演变过程体现了“开正门、堵偏门”的思路，强调规范运作和风险共担。

主要观点

• PPP模式自2014年起成为地方政府规范融资的重要方式，逐步替代传统的融资平台模式。
• 政府通过一系列政策文件，逐步构建了PPP的制度框架，包括项目操作流程、财政预算管理、风险分配机制等。
• PPP模式的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期，政策导向从鼓励推广逐步转向严格监管。
• 政府与社会资本的合作强调市场化、透明化和法治化，避免PPP异化为新的隐性债务工具。
• PPP模式在不同阶段呈现出不同的政策侧重点，如初期注重制度建设，中期推动示范项目，后期则加强监管与规范。

关键信息

一、PPP定义与政策调整背景

• PPP定义：PPP是政府与社会资本在提供公共产品和服务过程中建立的“全过程”合作关系，具有利益共享、风险共担的特点。
• 政策调整背景：
  • 2013年：中央开始关注地方债务风险，推动PPP作为“正门”以缓解地方政府融资压力。
  • 2014年：国务院和财政部出台政策，明确PPP模式，标志着PPP进入推广应用阶段。
  • 2017年：中央加强监管，防止PPP变相举债，进入规范发展阶段。

二、PPP在中国的发展阶段

（一）推广应用期（2014年以前）

• 政策背景：PPP尚无完善的顶层设计，但各地已有零星尝试，如BOT模式。
• 典型案例：
  • 沙角B电厂（1984年）：中国首个BOT项目。
  • 来宾B电厂（1995年）：外资参与的典型案例。
• 政策特点：政策开始引导社会资本参与，初步搭建PPP制度框架。

（二）高速发展期（2014-2017年）

• 政策特点：中央力推PPP示范项目，推动项目入库和信息公开。
• 重要政策文件：
  • 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）：首次正式提出PPP标准说法。
  • 《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）：物有所值评价制度建立。
  • 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）：规范PPP运作，遏制隐性债务。
• 政策影响：PPP项目数量大幅增长，成为拉动基建投资的重要手段。

（三）规范发展期（2017年至今）

• 政策特点：加强监管，防止PPP异化为融资工具，推动合规运作。
• 重要政策文件：
  • 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）：明确PPP的合规边界。
  • 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）：实行负面清单管理。
  • 《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》（财金函〔2018〕95号）：支持民营企业参与PPP。
• 政策影响：PPP项目质量提升，监管体系逐步完善，未来或向统一监管方向发展。

三、总结与思考

• PPP模式在中国的发展体现了政策引导与市场机制的结合，其核心在于规范运作、风险共担和财政透明。
• 当前PPP政策体系已初步建立，包括法律、政策、指南、合同、标准“五位一体”，但仍存在多部门监管交叉的问题。
• 未来PPP监管可能借鉴“一行两会”模式，由多部门联合成立监管委员会，实现统一监管。
• PPP模式在推动基础设施建设、优化公共服务供给、促进经济转型等方面发挥了积极作用，但仍需进一步完善制度和监管机制。

四、政策演变趋势

• 制度化：PPP政策体系逐步完善，从框架性指导文件到具体操作指南，形成较为系统的制度框架。
• 规范化：PPP项目入库、退出、信息披露等制度逐步细化，强调合规性与透明度。
• 市场化：PPP强调政府与社会资本的平等合作，推动市场化运作和风险共担机制。
• 风险防控：政策重点转向防范隐性债务风险，加强对政府和金融机构行为的约束。
• 未来展望：PPP模式将在合规基础上进一步发展，特别是在具有经营性的领域，如旅游、文化等。

资料来源：公开资料，中债资信整理