财政系列研究之二：专项债的新变化_21页_1mb

专项债的新变化 ——财政系列研究之二

核心内容

本报告分析了2024年地方政府专项债券（以下简称“专项债”）在管理机制、使用范围和发行规模等方面的显著变化。专项债已成为积极财政政策的重要工具，具备带动投资、扩大内需、补齐短板和稳定经济运行的宏观调控作用。

主要观点

1. 政策支持增强
   2024年中央经济工作会议明确提出增加专项债发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。2024年全国财政工作会议也指出将安排更大规模政府债券以支持经济。

2. 负面清单管理
   2024年12月25日，国务院办公厅发文规定实行专项债投向领域“负面清单”管理，未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金，提升使用效率。

3. 资本金支持范围扩大
   专项债可用于项目资本金的范围从2019年的4大领域扩展至2024年的22大领域，用作项目资本金的比例上限提高至30%。

4. 试点“自审自发”机制
   在10个省份和雄安新区试点专项债项目“自审自发”，赋予地方政府更多自主权，提升项目储备和债券发行使用效率。

5. 发行规模迅速增长
   自2015年首次发行以来，专项债发行规模持续扩大，截至2024年12月30日，专项债存量规模达30.8万亿元，2024年新增额度达3.9万亿元，创历史新高。

关键信息

1. 专项债的起源

• 1979年起，地方开始举债。
• 1994年分税制改革后，地方财政压力增大。
• 1998年“芜湖模式”出现，即市政基础设施“打捆贷款”模式。
• 2009年，国家发改委等五部门发布《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》，限制地方平台公司融资规模。
• 2014年，国务院首次提出发行地方专项债，规范地方政府举债融资行为。

2. 专项债发行规模不断增加

• 2015年首次发行专项债，额度为1000亿元。
• 截至2024年12月30日，专项债存量规模达30.8万亿元。
• 2024年新增额度达3.9万亿元，创历史新高。
• 2024年11月，人大常委会一次性增加6万亿元专项债限额，用于置换存量隐性债务。

3. 专项债使用范围持续扩大

• 动态优化投向领域
  2015年主要用于公益性项目建设；2017年出现土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造等细分品种；2019年构建了7大领域框架；2021年增加至9大领域；2022年扩大至10大领域；2023年增至11大领域；2024年进一步扩展至22个领域。

• 用作项目资本金范围扩大
  2019年首次允许专项债用作项目资本金，范围为铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口等；2020年比例上限上调至25%；2022年扩大至13个领域；2023年增至15个领域；2024年扩大至17个领域，新增供热、保障性住房、集成电路等。

4. 对专项债管理更规范，更好发挥逆周期调节作用

• 规模实行限额管理
  专项债规模由国务院确定并报全国人大批准，分地区限额由财政部测算并报国务院批准。

• 强化负面清单管理
  2016年起，专项债资金不得用于经常性支出、形象工程、政绩工程、房地产开发及一般竞争性产业项目等。

• 提前批机制
  自2018年起，国务院可在当年新增地方政府债务限额的60%以内提前下达下一年度新增债务限额，2023年授权期限延长至2027年底。

风险提示

• 宏观经济超预期波动
• 全球经济超预期衰退
• 地缘政治风险
• 政策不确定性
• 全球经贸摩擦

专项债管理机制新变化总结

数据统计

专项债管理机制优化

总结

专项债的管理机制和使用范围在2024年进行了多项优化和扩大，旨在提升资金使用效率，增强对经济的逆周期调节作用。通过负面清单管理、资本金支持范围扩大、试点“自审自发”机制和提前批机制，专项债成为推动地方经济发展的重要工具。同时，也需注意宏观经济波动、全球经济衰退、地缘政治等潜在风险。