土地出让金征收改革对城投影响几何？-20210714-中达证券-23页_442kb

土地出让金征收改革对城投影响几何？总结

核心内容

本文主要分析了中国财政体制的演变过程，特别是财政大包干和分税制改革对地方政府财政行为及城投平台发展的影响。重点探讨了土地财政与城投平台在地方财政金融体系中的核心作用，以及土地出让金征管改革对两者的影响。

主要观点

• 财政大包干制度：1980年起在广东、福建等地试行，赋予地方较大财政自主权，激发地方发展经济的积极性，推动乡镇企业与工业经济的快速增长。
• 分税制改革：1994年实施后，中央财政收入占比显著上升，地方财政收入占比下降，导致地方财权与事权不匹配问题显现，促使土地财政成为地方重要收入来源。
• 土地财政与城投的关系：土地出让金作为地方财政收入的重要组成部分，被用于成立城投平台，支持城市建设与基础设施投资，形成“地价-房价螺旋”机制，推动地方经济与财政扩张。
• 土地财政的重要性：目前，土地财政与城投仍是地方财政体系的关键支撑，其重要性不会因土地出让金改由税务征收而改变。
• 征管改革的局限性：此次土地出让金征收改革更多是行政体制优化的一部分，旨在提高透明度，并非对土地财政的全面否定或退出，也不会显著影响城投平台的运作。
• 财政体系的内生性：中国财政体制的发展与经济体制和增长模式密切相关，任何改革都需要在稳定与发展的平衡中推进。

关键信息

1. 财政体制演变

• 1949年至1979年间，财政体系经历了多次放权与收权调整，形成“收放循环”。
• 改革开放后，实行“财政大包干”制度，地方财政收入留存比例提高，形成独立利益和主体意识。
• 分税制改革后，地方财政收入占比下降，支出占比上升，导致财权与事权不匹配。

2. 土地财政的形成与发展

• 分税制改革后，地方财政缺口扩大，土地财政成为地方主要收入来源之一。
• 土地出让金使用自由度高，成为支持地方投资和城市建设的重要资金来源。
• 房地产和建筑业是缴纳营业税的主力，而营改增后，地方对土地财政的依赖性增强。

3. 城投平台的作用

• 城投平台由地方部分土地出让金作为资本金设立，用于城市建设与开发。
• 城投公司融资主要依赖土地抵押贷款，土地价值提升进一步推动地方财政收入增长。
• 城投在“资产负债表”扩张模式中起中介和杠杆放大作用，是地方财政金融体系的重要组成部分。

4. 土地出让金征管改革的影响

• 上收土地出让收入或增加地方财政负担，可能形成负向激励。
• 改革更倾向于行政体制优化，而非财政体系的根本性变革。
• 此次改革对城投平台影响有限，其作用仍将持续。

5. 财政体系的内生性

• 当前财政体制是经济体制和增长模式的产物，土地财政与城投的持续存在与分税制后的地方财权与事权矛盾密切相关。
• 未来财政改革方向应是实现财权与事权匹配，而非“一刀切”式改革。
• 城投平台和土地财政仍是地方财政体系运转的重要支撑。

数据与案例

• 土地出让收入占比：江苏和浙江土地出让收入占本级财政收入比例分别为117.2%和141.8%（2019年为97.3%和117.2%）。
• 财政收入与支出变化：
  • 1993年地方财政收入占比为77.98%，支出占比为71.74%；
  • 1994年地方财政收入占比降至44.30%，支出占比升至69.71%；
  • 2020年地方财政支出占比达85.71%，收入占比约54.74%。
• 杠杆率：截至2020年末，我国居民、政府、非金融企业部门杠杆率分别为62.2%、45.6%和162.3%，明显低于发达经济体。
• 工业增加值增长：1992年及1993年工业增加值增速分别达21%和20%，为改革开放后最高水平。

结论

土地财政和城投平台是当前地方财政金融体系的重要组成部分，其存在与地方财权与事权的不匹配密切相关。当前的土地出让金征管改革旨在提升透明度和行政效率，而非全面取消土地财政。因此，断言土地财政退出言过其实，城投平台的作用也难以被显著削弱。未来财政改革应聚焦于财权与事权的匹配，而非“釜底抽薪”式的调整。