20220526-城市测量师行-多主体参与下的城市更新项目难点简析及若干对策_9页_762kb

报告摘要

多主体参与下的城市更新项目难点简析及若干对策总结

核心内容

本文以上海中心城某城市更新项目为例，分析在多主体参与背景下，城市更新过程中出现的主要矛盾与挑战，并提出相应的对策建议。城市更新作为“十四五”规划的重要内容，正逐步成为推动城市高质量发展的关键路径，尤其在超大城市如上海，城市更新已从增量发展转向存量优化。

主要观点

城市更新背景与趋势
- 上海自20世纪90年代起逐步推进城市更新，2015年后出台多项政策文件，进一步明确城市更新的实施路径。
- 城市更新理念已由“增量发展”转向“存量优化”，强调集约紧凑、功能复合、低碳高效的发展模式。
- 上海正推动城市更新条例编制，设立市城市更新中心，以完善城市更新的操作模式和政策体系。
项目概况
- 项目位于上海市外环线与苏州河交汇处，属大虹桥区域，紧邻地铁站，区位优势明显。
- 项目涉及工业、仓储、交通等用地，土地权属复杂，80%为国有土地，20%为集体土地。
- 项目跨越A、B、C三区，行政协调难度较大，且需满足多行业主管部门的管理要求。
更新工作难点
- 原规划指标限制更新动力：上位规划以公共绿地为主，限制了经营性用地的开发，导致原权利人更新意愿不足。
- 开发总量与资金平衡问题：受限于公共空间和机场通航高度，开发总量有限，土地出让费用占比较高，影响投资回报。
- 工业遗存保护与利用矛盾：既有工业厂房具有历史价值，但受限于绿地比例控制，难以完整保留。
- 行业管理要求与权利人诉求冲突：不同行业主管部门对绿地率、建筑密度、水域面积等提出严格要求，协调难度大。
- 审批流程长与政策时效性矛盾：从方案编制到审批周期长，且政策具有时效性，影响权利人决策信心。

关键信息

土地权属结构：80%为国有土地，由三家市属国企持有；20%为集体土地，由属地街道管理。
区位与规划：项目位于苏州河沿线，是“一江一河”规划重点区域，具有较高的公共空间价值。
政策支持：上海市政府出台多项政策推动城市更新，包括《上海市城市更新实施办法》、《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》等。
更新目标：通过规划调整，增加经营性用地，提升土地价值，同时保留部分工业遗存，实现功能复合与空间优化。

对策建议

建立多主体合作机制
- 鼓励多主体通过股权合作、合资公司等形式参与城市更新，实现资源统筹与利益共享。
- 通过“同股同权”模式，避免空间资源配置的无谓竞争，提升更新方案的科学性与合理性。
优化土地价格评估与奖励政策
- 合理制定“存量补地价”标准，不低于基准地价，但适当控制地价额度。
- 引入灵活的奖励机制，如经营性建筑面积奖励、地价奖励、公共要素折让等，提升原权利人的参与积极性。
探索区域统筹机制与技术规范创新
- 建立公共要素在行政区内平衡、更新单元内统筹的机制，提升资源配置效率。
- 综合考虑地块容积率、绿地率、水面率等指标，适当放宽管控要求，提高项目可实施性。
- 建立跨部门的政策研究与联合推进机制，协调财政、税务、国资委、经信委等多部门参与。
推动政策体系的一贯制建设
- 系统研究城市更新政策，出台更具稳定性和持续性的政策文件。
- 明确负面清单，减少政策真空地带，增强原权利人对政策的确定性与可预期性。