2024-09-09-Devinit-非洲气候危机的优惠贷款_谁的财政努力_（英）_26页_618kb

八月2024
对非洲气候危机的优惠贷款：谁在做出财政努力？
简报内容

概述 …… 3
引言 …… 4
三分之二的气候行动发展援助（ODA）以贷款形式流向非洲 …… 6
逾半数对非洲的气候行动援助瞄准适应 …… 7
45.2%的适应型赠款集中在五个国家 …… 8
非洲最不发达国家（LDCs）获得的气候行动援助多以贷款形式 …… 9
IDA作为非洲气候行动主要融资方，83%的适应型援助以贷款形式提供 …… 10
在非洲，IDA用于气候相关项目的贷款比例高于非气候相关项目 …… 12
83.5%的IDA非洲适应贷款集中在五个国家 …… 13
根据估算，中国是非洲第三大优惠气候贷款提供方 …… 15
中国的气候优惠贷款成本高于非气候贷款 …… 16
关键信息 …… 18
优先考虑基于赠款的融资 …… 18
重新调整IDA的气候行动支持方向 …… 18
财政努力的归属：将贷款视为非洲的贡献 …… 18
改革全球金融架构 …… 18
提升透明度以保障问责 …… 19
附录 …… 20
致谢 …… 23
注释 …… 24

对非洲气候危机的优惠贷款：谁在做出财政努力？ / devinit.org 2 概述
本简报分析了非洲国家因公部门气候行动优惠贷款而产生的债务问题，审视了用于适应或减缓以及两者兼施的贷款情况。报告指出，非洲面临的气候变化挑战所引导的公共优惠融资中，大量且比例较高的资金正以贷款形式提供。尽管这些贷款利率低于市场水平且期限较长或宽限期较长，但最终仍需偿还。支持撒哈拉以南非洲国家应对气候变化的融资，尤其是最不发达非洲国家及气候灾害风险国家，应主要为基础性的，覆盖尽可能多的符合条件的国家。非基础性融资可能加剧许多非洲国家已具规模的国家债务负担，同时也引发了疑问：在气候变化危机贡献最小的国家，最终是由谁来支付气候行动的费用？

对非洲气候危机的优惠贷款：谁在做出财政努力？ / devinit.org 3 引言
近三分之二（64%）的非洲国家被列为全球最易受气候变化负面影响的国家。非洲也几乎拥有60%处于债务困境或高债务困境风险中的低收入国家。自2008年全球金融危机以来，非洲的债务负担不断增长。自2010年代初以来，非洲爆发财政危机的风险，尤其是在撒哈拉以南非洲地区，已增加逾一倍。该地区国家的利息支出与财政收入比例约为发达经济体的四倍。2008年至2022年间，非洲的公共及公共担保（PPG）外债总额增至6570亿美元，占其外债总额的60%。到2022年，其外债中位数总额增长近一倍，达到接近50%的GDP（其中大部分为PPG外债）。非洲因高借贷成本导致私人债权人持有的债务增长尤为令人担忧，非洲的债务对经济增长和财政冲击格外敏感。

气候危机风险与有限财政空间为非洲创造了完美的风暴。在最受气候灾害威胁的十个国家中，有七个国家位于该区域。许多非洲国家适应能力低，使其易受粮食不安全和收入下降的影响。许多非洲国家因财政空间有限且应对气候变化成本高昂，而依赖外部融资和全球合作伙伴的支持。尽管提供优惠融资，尤其是赠款，是最佳选择，但许多非洲国家最终却通过借贷来融资气候行动。

不论买卖双方条件优劣，一笔贷款最终都是一个债务生成机制。非洲国家尽管对气候危机没有任何历史责任，却发现自己陷入了气候ODA贷款债务中。一些发展中国家将气候行动贷款视为其自主贡献的一部分，但非洲集团（AGN）则认为，需要偿还的融资不应计入气候融资范畴。

对非洲气候危机的优惠贷款：谁在做出财政努力？ / devinit.org 4 此外，使用非优惠（市场）贷款作为气候融资违反了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的精神，该公约将资源转移责任放在了发达国家身上。基于此原因，我们未评估非优惠气候变化融资。

在本简报中，我们探讨了一系列关键数据点，展示了气候行动优惠贷款如何被使用——哪些国家是最大的接收者？贷款是否符合非洲的优先事项？同时，我们还观察了世界银行旗下国际开发协会（IDA）和中国（主要提供者之一）在这方面的贷款趋势。最后，我们提出了一系列关于如何提供气候危机响应融资以公平满足受援者需求的关键建议，并认为贷款应被视为受援国对其自主贡献的努力，而非赠予国的财政努力。这应成为新集体量化目标（NQCG）衡量气候融资的基础。

本简报数据

我们使用了最新可用数据集（日历年份2022数据，于2023年底发布）。本简报包括向OECD开发援助委员会（OECD DAC）报告的发展援助中的优惠贷款数据，以及来自中国对非洲国家（所有非洲联盟成员）的优惠贷款数据——采用与OECD ODA定义相同的标准来识别这些数据。后一部分数据来源为AidData的新兴全球中国发展金融数据集第三版。气候适应与减缓状态基于捐赠者提供的里约标记，若无，则采用关键词搜索和机器学习算法生成分类。有关方法细节详见附录。

报告全文内容继续介绍数据，分析非洲接受优惠贷款的情况，指出大部分气候资金流向特定国家，尤其是最不发达国家，且贷款占比高而确实效率成疑。最后提出加大对非偿还融资的支持、改革全球金融架构、提高透明度建议等。