【粤开宏观】政府债务形势分析：风险、成因及治理路径-20210208-粤开证券-18页_1001kb

政府债务风险分析报告总结

核心内容概览

本报告由粤开证券分析师罗志恒撰写，主要分析中国政府债务的现状、成因、治理路径及未来趋势，强调在当前经济形势下，政府债务风险整体可控，但地方债务风险尤为突出，尤其是西部地区和部分经济欠发达省份。

主要观点

• 政府债务风险总体可控：截至2020年底，中国政府债务总额为46.55万亿元，负债率为45.8%，低于国际警戒线60%。
• 债务集中到期：2021-2025年为国债、地方债和城投债的偿债高峰期，年均到期规模达2.6-2.8万亿元。
• 地方债务风险突出：部分省份如青海、贵州、宁夏等地的负债率和债务率较高，尤其是贵州债务率高达148.4%，远超安全线。
• 隐性债务问题待解：据IMF测算，2019年地方政府隐性债务规模约为42.17万亿元，远超显性债务。
• 债务成因复杂：包括城镇化和基建资金需求、政绩考核机制、财政体制不匹配、减税降费及经济下行压力。

关键信息

一、当前政府债务形势

• 债务规模：2020年底，中国政府债务总额为46.55万亿元，其中中央政府债务20.89万亿元，地方政府债务25.66万亿元。
• 债务结构：一般债务与专项债务分别为12.74万亿元和12.92万亿元，专项债务首次超过一般债务。
• 债务风险分布：
  • 区域分布：西部地区债务风险较高，东部地区相对较低。
  • 省份分布：江苏、山东、浙江、广东、四川、湖南等省份债务规模较大。
• 债务率：11个省份债务率超过100%，其中贵州、辽宁、内蒙古、宁夏、天津为最高。
• 国际对比：中国政府部门杠杆率为58.7%，低于G20均值94.9%和美国116.9%，但高于新兴市场国家平均水平55.5%。

二、政府债务规模攀升的根本原因

1. 城镇化和基建资金需求：城镇化率提高及基础设施建设推动债务扩张。
2. 政绩考核机制：GDP导向的考核体系和预算软约束促使地方政府盲目举债。
3. 财政体制不匹配：地方财政收入占比低于支出占比，形成收支缺口。
4. 经济下行与减税降费：财政收入增速放缓，支出压力增大，债务风险上升。

三、如何看待政府债务

• 双面性：债务推动经济发展和城镇化进程，但风险也在上升。
• 治理策略：应控制宏观杠杆率增速，避免直接削减债务，而应通过改革提升经济效率，降低债务率。
• 风险交织：地方债务、金融风险和社会风险相互关联，需注意处置力度和节奏。

四、政府债务风险治理路径

短期措施

• 财政资金偿还：通过提高财政资金使用效率为偿债留出空间。
• 债务结构优化：采用债务置换、展期、重组等方式减轻债务负担。
• 资产变现：出让政府持有的股权、土地使用权等资产用于偿债。
• 隐性债务显性化：将部分隐性债务合规转化为企业经营性债务。
• 风险隔离：通过破产重整、清算等方式减计债务。

中期改革

• 财政体制改革：建立权责清晰的财政体系，规范中央与地方财政关系。
• 政绩考核改革：弱化GDP考核，建立涵盖高质量发展和三大攻坚战的考核体系。
• 债务管理规范化：严格把控PPP项目，推动融资平台市场化转型。
• 投融资机制改革：鼓励社会资本参与基础设施和公共服务建设。
• 适度增发国债：通过中央加杠杆缓解地方债务压力。

长期策略

• 深化改革开放：推进经济高质量发展，扩大经济总量以降低杠杆率。
• 市场准入放宽：放开基础领域及医疗教育等服务业市场准入，培育新的经济增长点。
• 完善税制改革：推进地方税体系建设，如消费税移交地方、房地产税改革等。
• 多层次资本市场发展：推动直接融资，发展PE、VC等金融工具。
• 激励机制改革：调动地方政府和企业家的积极性，建立新的激励机制。

风险提示

• 经济增长不及预期：可能影响债务偿还能力。

图表目录

• 图表1：2020年末债券市场余额结构
• 图表2：2020年二季度末各经济体政府债务率
• 图表3：中国地方政府债务余额
• 图表4：国债、地方债、城投债偿债高峰期
• 图表5：2019年分区域各省市地方政府债务余额
• 图表6：青海、贵州、宁夏等省份负债率较高
• 图表7：11个省份债务率超过100%
• 图表8：IMF预计2025年中国含隐性债务的总债务将达到172万亿元
• 图表9：中国地方政府隐性债务增速逐渐放缓
• 图表10：中国地方政府隐性债务增速逐渐放缓

附注

• 分析师简介：罗志恒，现任粤开证券研究院副院长，首席宏观分析师。
• 免责声明：本报告仅供参考，不构成投资建议，投资者需谨慎决策。
• 联系方式：粤开证券总部位于广州市黄埔区科学大道60号，其他分部包括北京、上海等。